《水利工程转包违法分包等违法行为认定查处管理办法》解读

近日，水利部印发了《水利工程转包违法分包等违法行为认定查处管理办法》（水建设〔2026〕183号，以下简称《办法》）。现就《办法》解读如下。

一、修订背景

2016年12月，水利部印发《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》（水建管〔2016〕420号），对加强水利工程施工监管，规范转包、违法分包、出借借用资质等违法行为的认定查处工作发挥了积极作用。近年来，党中央、国务院对建设全国统一大市场、规范招标投标活动等作出一系列重要部署，要求统一市场监管执法，严厉打击转包、违法分包等违法行为。随着水利工程建设发展，相关领域出现了一些新情况、新问题，水建管〔2016〕420号文在适用范围、违法行为认定标准、行政处罚裁量规则和追溯期计算方法等方面已不能完全满足行业监管需要。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步加强行业监管，规范水利建设市场秩序，水利部对水建管〔2016〕420号文进行了修订。

二、修订原则

一是坚持依法依规。全面贯彻党中央、国务院关于加强市场监管执法，打击转包违法分包等违法行为的决策部署，落实《中华人民共和国民法典》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规的相关规定。

二是坚持全方位管理。针对审计、巡视、监督检查、信访举报等渠道发现的问题，在原有施工领域监管的基础上，增加勘察、设计、监理业务中相关违法行为的认定查处规定，形成覆盖主要工程实施主体的监管制度。

三是提升可操作性。聚焦工程主体部分、主体结构、核心工作等内容，投标代理人、投标保证金、主要人员、合同价款、主要材料设备等要素，以及合同签订、经济往来、现场管理机构设立等环节，补充、细化违法行为的具体情形和判别标准，明确行政处罚依据、裁量规则和追溯期限起算时间，增强相关规定的针对性和可操作性。

四是坚持从严监管。压实项目法人的首要责任、参建单位的主体责任和水行政主管部门的监管责任，对存在违法违规行为的单位依法依规综合使用追究违约责任、行政处罚、信用惩戒、资质申报限制等措施，强化警示震慑。

三、主要内容

《办法》共七章，二十四条，主要包括以下内容：一是管理体制机制。主要规定转包、转让、违法分包、出借借用资质定义、监督管理职责分工等。二是勘察违法行为认定。主要规定在承揽工程勘察业务中，认定为转包、违法分包、出借借用资质的具体情形。三是设计违法行为认定。主要规定在承揽工程设计业务中，认定为转包、违法分包、出借借用资质的具体情形。四是施工违法行为认定。主要规定在承揽工程施工中，认定为转包、违法分包、出借借用资质的具体情形。五是监理违法行为认定。主要规定在承担工程监理业务中，认定为转让、出借借用资质的具体情形。六是违法行为查处。主要规定参建单位管理和报告责任、举报事项处理、移送线索处理、行政处罚依据、行政处罚追溯期限起始时间、信用监管以及联合监管。七是附则。主要说明本单位人员、工程主体部分、工程主体结构、主要建筑材料、主要机械设备等术语含义，以及《办法》实施日期。

四、需要说明的情况

（一）关于母公司承揽业务后交由子公司实施是否认定为转包

母公司和子公司是相互独立的市场主体，母公司通过自身优势中标后，将承揽业务交由子公司实施，可能造成承揽单位与实际实施单位脱节、投入资源与投标承诺不一致，影响市场公平竞争，损害招标人、其他投标人利益。全国人大常委会法工委《对建筑施工企业母公司承接工程后交由子公司实施是否属于转包以及行政处罚两年追溯期认定法律适用问题的意见》（法工办发〔2017〕223号）指出，相关法律对建设工程转包的规定是明确的，相关问题属于法律执行问题。住房城乡建设部、交通运输部对母公司承揽业务后交由子公司实施纳入转包认定情形。结合水利工程实际，《办法》将该情形纳入转包认定范围。

（二）关于工程主体部分和主体结构含义

《建设工程勘察设计管理条例》第十九条规定，建设工程主体部分的勘察、设计不得分包。《建设工程质量管理条例》第七十八条规定，建设工程主体结构的施工不得分包。根据上述规定，结合《水利水电工程技术术语》（SL26-2012）、《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL252-2017）关于主要建筑物的定义，《办法》进一步明确，工程主体部分是指在承揽工程范围内起主要作用，失事后将造成严重灾害或者严重影响工程功能和效益的水工建筑物、其他专业（专项）建筑物、构筑物（含金属结构和机电设备）；工程主体结构是指工程主体部分的结构工程。考虑到水利工程涉及的建（构）筑物类型较多，工程主体部分和主体结构应结合工程实际确定。《办法》提出由项目法人要求相关单位在设计文件或招标文件等文件中明确，并按规定履行设计文件审批、招标报告等程序。

（三）关于对施工劳务作业分包单位提供机械设备的限制

多年来，施工企业普遍实行管理层和作业层分离、施工作业劳务分包的用工体制，符合工程建设行业实际。随着社会经济发展，劳务企业施工组织形式和能力发生较大变化，部分企业从原来仅能提供劳务作业人员和小型机械设备，转变为具有一定规模、能够租赁甚至自行采购大中型机械设备的专业作业单位。适当调整对施工劳务作业分包单位提供机械设备的限制，有利于规范劳务分包行为、提高施工作业水平，但要防止通过劳务作业分包变相进行工程分包甚至转包，影响工程质量安全。

为此，《办法》规定，对工程主体部分，施工劳务作业分包单位不得提供主要机械设备；对非工程主体部分，施工劳务作业分包单位提供机械设备不受限制；在水建管〔2016〕420号文基础上，将“大中型机械设备”改为“主要机械设备”，并对设备清单进行补充完善。

（四）关于违法行为的行政处罚追溯期限

全国人大常委会法工委法工办发〔2017〕223号文明确，对于建筑市场中违法发包、转包、分包、挂靠等行为，行政处罚追溯期限应当从相关建筑工程竣工验收之日起计算；合同工程量未全部完成而解除或暂时终止履行合同的，为合同解除或终止之日。根据国家发展改革委等九部门印发的标准施工招标文件（2007年版），建筑工程竣工验收指承包单位完成了全部合同工作后，发包单位按合同要求进行的验收，相当于水利工程的合同工程完工验收（或合同工程验收，下同）。因此，水利工程施工违法行为的行政处罚追溯期限，应当从合同工程完工验收之日起计算。

法工办发〔2017〕223号文主要针对施工违法行为，可类推至监理违法行为，但勘察、设计有所不同。根据国家发展改革委等九部门印发的标准施工招标文件（2007年版）和标准勘察、设计、监理招标文件（2017年版），施工、监理以竣工验收（即水利工程的合同工程完工验收）作为合同工作全部完成的标志，而勘察、设计以勘察、设计成果全部交付作为合同工作全部完成的标志。

《办法》明确，对相关违法行为的行政处罚追溯期限，当事人为勘察、设计单位的，从发包单位签收最后一批勘察、设计成果文件之日起计算；当事人为施工、监理单位的，从合同工程完工验收（合同工程验收）之日起计算。合同约定的工作未全部完成而解除或终止履行合同的，自合同解除或终止之日起计算。

五、下一步贯彻落实《办法》的措施

一是加强宣传解读。通过培训班、新闻稿等多种形式，深入细致做好政策宣传解读工作，提升基层管理人员准确理解和适用的能力，引导和督促各类市场主体依法合规经营。

二是加强行业监管。深入开展水利建设项目稽察、水利工程建设监理单位监督检查以及水利工程质量监督检查，督促指导地方各级水行政主管部门和流域管理机构落实行业监管责任，依法查处相关违法违规行为。

三是强化警示震慑。依托全国水利建设市场监管平台，公示相关行政处罚信息，实施信用惩戒。同时，适时征集并公布典型案例，以案释法、以案示警，维护规范有序的水利建设市场环境。

相关链接：水利部关于印发《水利工程转包违法分包等违法行为认定查处管理办法》的通知