同志们：

　　今天召开水利审计工作座谈会，以政府采购审计工作为主题，总结交流水利部政府采购审计工作的成绩和经验，深入贯彻落实《政府采购法》、《水利部直属预算单位政府采购管理实施办法》，审议《水利部直属单位政府采购审计办法（征求意见稿）》，推广应用《中国内部审计准则第2号—物资采购审计》，研究推进政府采购审计的工作。

　　政府采购制度是市场经济条件下公共财政管理的一项基本制度，随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，公共财政体制的逐步形成，实行政府采购制度是必然趋势。政府采购作为各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，已经成为一种财政支出管理制度。政府采购在市场经济国家已有200多年的历史，一些国家每年用于政府采购的支出已达财政支出的30%左右。

　　我国政府采购的试点工作始于1996年，2000年试点工作在全国范围内铺开，2003年1月1日《政府采购法》正式实施，标志着政府采购制度改革工作进入新的历史发展时期，依法行政、依法采购、规范管理对政府采购提出了更高标准和新的要求。采购法实施以来，政府采购规模快速增长。在财政支出领域的突出成效日益显现，其社会影响力日益增强，发挥着越来越重要的作用。

　　一、我部实施政府采购工作的主要情况

　　我部实施政府采购工作以来，在部党组的正确领导下，这项工作稳步推进。

　　一是水利部门对政府采购工作的认识进一步深入。进一步明确认识到实行政府采购制度，不仅有利于遏制目前普遍存在的分散采购、重复采购、盲目采购等低效率行为和“暗箱操作”等违规违纪行为，有利于从源头遏制腐败、节约预算资金、提高资源利用效率，而且是国家宏观调控的重要手段，也是依法行政的现实要求。政府采购不仅包括货物、服务，而且包括工程项目，这对于水利工程量较多，资金量较大的水利部门来说，已引起了各级领导的充分重视。

　　二是制度建设进一步加强。《政府采购法》的颁布实施，标志着我国政府采购进入法制化轨道，政府采购法律制度体系建设取得新的进展。近年来，国务院多次下发文件，对推进这项改革提出明确要求。2002年国务院办公厅印发了《关于中央国家机关全面推行政府采购制度实施方案的通知》，2003年转发了《财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》，财政部于2004年7月颁布了《中央单位政府采购管理实施办法》。我部认真贯彻落实这些政策、规定，并结合实际提出了具体措施。2005年初，水利部出台了《水利部直属预算单位政府采购实施办法》，确定了我部政府采购的总体原则，对政府采购预算、计划及统计信息管理，政府集中采购管理，部门集中采购管理，单位分散采购管理，审批、备案与合同管理，监督检查等内容作了明确的规定，为进一步规范政府采购工作提供了制度保障。

　　部直属各单位也制定了行之有效的管理办法。海河水利委员会坚持政府采购合同的联审制度，充分利用网上办公的平台，先审签再送领导审核，并已形成制度，持之有效，对货物和办公用品的政府采购程序明确作出了规范。黄河水利委员会制定了《黄委会政府采购运作程序》，对政府采购工作流程、评标委员会的产生都做了详细的规定。淮河水利委员会制定《淮委政府采购管理办法》，加强对政府采购工作的管理，主要是在程序上由原来部门自行采购，改为先报委采购办，通过采购办按照规定的采购方式，采用相对集中的方式进行采购。这些制度办法的实施，使政府采购工作做到有章可循。

　　三是近年来水利部的政府采购范围和规模不断扩大。从初始的单纯货物采购扩大到对服务类和工程类进行政府采购。据统计，2004年达到27.74亿元，比2003年增长6.22亿元，增长率为29%。采购规模的扩大使得经济效益比较明显。从2002年至2004年，部直属预算单位政府采购节约资金量为3.8亿元，平均资金节约率4.7%。今年初，首次在在京直属单位开展的机动车辆定点保险和定点加油工作，不仅节省了财政资金，还有效地堵塞和防止了“公车私用”和油票管理中存在的漏洞；在部门集中采购试点中，开展了水利部水利电子政务综合应用平台软件及软件产品采购项目、中央防汛物资和水利部综合办公应用软件开发项目的部门集中采购，并取得了一定的经验。

　　四是监管组织机构进一步加强。我部专门设立的预算执行中心，受部委托承担政府采购监管工作，业务上由部财经司指导。这对于加强政府采购管理，规范采购行为，提高采购效益具有重要作用。

　　二、实施政府采购制度的效益日益明显

　　1、有利于财政财务监督，进行有效的资金控制。在传统的财政管理体制下，财政只管资金的分配，对其使用情况难以进行有效的监督。规范的政府采购制度运行后，由于财政统一掌握了资金的支出权，财政部门将直接监督财政资金的分配和使用的全过程，从而找到了各单位的需求和财政支出控制的平衡点。

　　2、有利于降低采购成本，提高资金使用效益。在传统的采购模式中，财政不仅仅要负担直接的商品和劳务的购置成本，还必须支付大量的间接费用，加大了采购成本。实行统一的政府采购后，采购的经济有效性成为采购中心的首要目标，从而大大提高资金的使用效益。

　　3、有利于公开和社会监督，避免财政资金的不当损失。在传统的采购模式中，采购过程的不透明容易诱发腐败现象。规范的政府采购程序及采购活动都要公开。公开性和透明性成为公共支出政策的一个重要特征，并贯穿于政府采购的全过程。

　　4、有利于落实宏观经济调控措施，拉动内需或调节消费。政府采购支出的增减，往往引起国民收入的加倍增减。政府可以根据宏观经济的发展态势和宏观调控的需求，在可利用的弹性区间内，适时、适量地安排政府采购行为，实现社会总供给与总需求的平衡，起到经济杠杆调节和社会需求的导向作用。

　　5、有利于规范采购行为，维护水利单位的合法权益。水利单位建设和管理活动中都要涉及采购业务。原材料、辅助材料、燃料、动力、工具、配件设备等物资，以及各类应当招投标的工程类、服务类业务，通过合法、有效的采购行为，对于防范风险，杜绝商业贿赂，维护水利单位合法权益有重要的促进作用。

　　三、突出重点，切实开展政府采购审计

　　各级水利部门要充分发挥水利审计部门的经济监督职能，从加强内部管理、完善内部控制入手，通过组织政府采购审计，大力支持政府采购监管机构的工作，规范政府采购行为，为完善监督机制发挥职能作用。

　　1、注重源头控制，加强对采购单位的审查。一是审查采购单位是否具有健全的内部监督管理制度，是否做到了采购决策和执行程序的规范化。二是审查采购单位是否严格执行国务院颁布的政府采购目录，有无违反政府采购规定，自行采购属于集中采购目录内的货物、工程和服务，有无化整为零或采取其他方式规避政府采购的行为。三是审查采购资金的落实情况。凡资金不落实、无采购预算和计划的一律不得实施采购行为。四是审查有采购机构的单位是否有内部制约和监督机制，是否做到了采购合同、采购经办、采购验收的相互分离，相互制约，职责明确。

　　2、抓住中心环节，加强对政府采购执行环节的审查。一是政府采购预算环节，审查政府采购预算的形成及执行计划的审批是否合规；二是采购环节，审查所采取的政府采购方式是否准确，有无违反政府采购方式的行为，实行招标方式进行采购的，要审查招标文件的编制和招投标程序是否符合规定；三是资金支付环节，审查政府采购资金是否直接实行国库集中支付，审查采购资金的使用是否严格按照年初预算和季度采购计划执行，对追加的采购专项支出是否严格执行支出标准和审批手续，审查采购资金的拨付进度和拨付金额是否严格按照合同规定执行，是否对拨款手续和拨付条件进行严格审核；四是审查采购合同档案是否按照要求上报及归档。

　　3、关注质量和效益，加强对供应商的审查。供应商是政府采购合同的实施者，也是风险和利益的双重承担者。对供应商的审计，一是审查供应商的准入情况。认真检查、确认投标商是否具有合格的资质证明。二是审查投标情况。投标商之间是否有相互串通、抬高投标价格等违纪行为。三是审查合同的履行情况。主要是检查中标供应商是否根据招投标文件的要求提供中标货物，采购单位是否严格按合同规定组织验收和监督。是否存在供应商中标后，与采购单位串通，采取偷梁换柱的方法获取非法利益的问题。

　　四、切实发挥采购审计作用，规范政府采购行为

　　各级水利审计部门，要坚持围绕中心，服务大局，全面审计，突出重点，制订好政府采购审计实施方案。主要把握好以下五个方面:

　　1、把好采购预算编制审查关。编制好政府采购预算，不仅有利于采购单位有计划、有步骤的进行政府采购，而且有利于降低采购成本，最大限度发挥采购效益。政府采购法第六条明确规定，“政府采购应当严格按照批准的预算执行”，第三十三条规定:“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。”在审计中发现，目前政府采购预算和计划编制尚不完整，许多单位物品的采购尚未全部纳入年度预算有计划地进行采购，导致政府采购次数增多、金额小、同类品目不集中，因此，为加强政府采购的计划性，有效发挥采购的规模效应，财务部门应加强政府采购预算的编制管理，督促单位增强采购预算和计划观念，将所有物品采购均纳入年度政府采购预算，减少盲目性和随意性。

　　2、把好采购方式选择审查关。政府采购法规定的政府采购方式主要有公开招标、邀请招标、询价采购、竞争性谈判、单一来源采购等五种，并对各种采购方式的适用范围均作了明确而严格的规定，同时要求“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。但审计中发现部分物品的采购虽符合公开招标的条件，而采购单位出于某种原因，采取化整为零及其他方式规避公开招标，改由其他方式甚至单一来源采购方式进行采购。为此，预算执行部门应切实把好采购方式选择关，对申请采取非公开招标采购的采购方式应进行严格审查，确实符合条件的予以上报财政部批准，除此以外应一律实行公开招标，以充分体现采购的公开性和透明度。

　　3、把好采购方案审查关。采购方案作为采购单位制定的招标文件、谈判文件、询价方案等资料，它是让供应商了解采购单位真实需求的惟一途径。采购方案拟定的成功与否，将直接影响到整个采购过程。采购单位拟定采购方案时，应根据相关采购项目涉及到的行业规定、国家强制性标准，结合需求方所需货物的名称、规格、型号、技术参数等，将需求方的要求用文字、数据、图表等方式在采购文件中详细反映出来。同时，应征求有关技术、法律等方面的专家的意见，使采购方案既符合有关法律、法规和政府采购方面的制度，又能准确、合理地反映自己的要求，便于供应商准确无误地理解需求方的真实意图。采购方案还要从商务和技术角度，将采购单位对所需货物品牌、数量、质量、配置、售后服务等方面的要求予以明确。并要将付款方式、合同履行程序、纠纷处理、违约处罚等在方案中体现出来，确保政府采购货真价实、物有所值。

　　4、把好采购组织过程的审查关。在专家的抽取、开标、评标等关键环节上要严格把关。防止透露招标信息、串标等不法行为，保证政府采购的公开、公平、公正。政府采购法规定，无论采取何种采购方式，均应成立相应的采购小组，主要由采购单位的代表和有关专家三人以上的单数组成，其中专家人数不得少于成员总数的三分之二。采购小组的任务就是通过评比确定最终供应商，它在整个采购过程中起着举足轻重的作用。实践证明，成立高素质的采购小组是采购取得成功的关键。

　　5、形成政府采购监管合力。为使政府采购规范运作，切实发挥作用，还应加强对采购活动的监督。政府采购的监督首先应建立财务和预算执行监管部门为主，纪检监察、审计及其他部门共同配合的监督机构，实施对采购过程的监督。要把违规采购、暗箱操作、商业贿赂和以权谋私行为作为监督检查的重点内容。按照政府采购法的要求，监督机构应对采购单位是否严格遵循政府采购法的各项规定进行监督，更重要的是要对整个采购过程进行把关，从采购方式的确定、采购方案的审核、采购小组人员的组成、评标(谈判)、过程的记录到供应商的确认，直至最后合同的履行，都离不开监督机构的参与和监督。同时，应建立供应商投诉制度，有效发挥供应商对政府采购活动的监督作用，以维护公平竞争;还要提高政府采购透明度，广泛接受社会监督。

　　政府采购制度是加强预算支出管理，建立与市场经济体制相适应的公共财政体系的重要内容，也是规范政府公共支出行为，从源头上遏制腐败的治本工程。建立起高效可靠的监督机制，是政府采购制度顺利实施的重要保障。水利审计部门要在完善政府采购监督机制的过程中发挥重要作用，以保证政府采购工作始终置于规范有序的监督之下，实现政府采购的公开、公平、公正。

　　五、完善采购措施，推进政府采购审计工作

　　在政府采购审计工作中，要根据政府采购工作的特点开展审计，探索有效的途径和方法。

　　1、全面审计与突出重点相结合

　　在对单位审计的过程中，在抓好预算执行审计的基础上，要突出对政府采购的审计。政府采购从内容上包括采购政策、采购程序、采购过程和采购管理;从对象上包括监督管理部门、采购单位、采购代理机构和供应商等;从形式上包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购和单一来源采购。因此，在开展审计工作时既要从总体上进行把握，对政府采购涉及到的各种对象开展全面审计，又要突出重点、抓住典型。

　　2、审计、审计签证备案与审计调查相结合

　　政府采购审计不同于程序性的预算资金审计，它不仅涉及到财务收支审计、经济合同审计、管理审计、合规合法性审计，而且涉及到效益性审计。其中财务收支情况只是政府采购中的一部分，而合规合法性和效益性方面的审计则需要通过审计调查的方法来了解。由于政府采购主要以合同为载体，水利系统实施重大经济合同审计签证和备案制度已经2年多了。这种形式作为程序性的事前审查，有利于关口前移。另外，通过改进审计方法，进行审计调查，不但可拓宽审计范围，而且会使审计方法灵活多样，如采用问卷调查和访谈调查相结合的方法，可多层面地了解社会各界对政府采购的看法，丰富审计报告的内容，提高审计效果。

　　3、常规审计与专项审计相结合

　　在开展好按照审计计划实施的常规审计中，要适时开展政府采购的专项审计。政府采购审计既涉及到财政预算的编制、安排和拨付情况，又涉及到行政事业单位对政府采购制度的执行情况，因此，在对行政事业单位进行常规审计的时候，有必要把涉及到政府采购方面的情况一并纳入审计方案，并建立相应的资料库。这样，在进行政府采购专项审计的时候，就可以从资料库中调取所需资料加以归纳、整理，并根据政府采购专项审计的要求补充其他资料和数据情况，形成全面完整的审计报告。另外，政府采购专项审计的报告也可以作为常规审计的内容之一，从而实现审计资源的共享，降低审计成本。

　　4、内部控制审计和实质性审计相结合

　　政府采购审计涉及面广、专业性强、政策性强，因此要对内部控制制度进行充分评审的基础上，开展实质性审计。实质性审计要查清事实，分析成因，剖析来龙去脉，纠错除弊。这就要求认真开展审前调查，重点对政府采购主要政策、财务会计内部控制制度、政府采购预算计划资金拨付环节内部控制制度、政府采购组织实施环节内部控制制度、政府采购管理信息系统内部控制制度、政府采购监督管理环节内部控制制度等进行调查和评价，掌握政府采购内部控制健全性和有效性方面的情况。这样，既可以针对内部控制方面的薄弱环节提出改进建议，又可以进一步明确审计重点、步骤和方法，使实质性审计更具针对性。

　　5、计算机辅助审计与现场审计相结合

　　信息技术的高速发展，使以往的各种管理工作可以通过计算机管理来实现，政府采购工作也不例外。无论是采购信息发布、收集、管理还是各种台账数据统计工作，几乎采购过程中的所有工作目前都采用了计算机管理。在这种情况下，对政府采购工作大力开展计算机辅助审计工作，对提高审计效率、降低审计风险具有无可比拟的好处。利用计算机强大的计算能力，可以实现全面审计的目标。而计算机高速的检索能力可以很快发现疑点，结合现场审计的进一步延伸，可以突出审计工作的重点。

　　6、实施政府采购审计要有效解决存在的问题

　　政府采购审计作为促进实施政府采购制度这个政府支出管理的首要手段和改革预算执行的必要保障，是建立公共财政监督管理框架的一大基石。实施政府采购审计要解决以下一些主要问题:

　　（1）完善审计办法。政府采购审计工作的每一个阶段和环节，都有其明确规范的职责分工和操作程序。这次会议研讨《水利部直属单位政府采购审计办法（征求意见稿）》，就是请同志们认真提出意见，修改完善，及时出台，以利于提高政府采购审计工作的质量和水平。

　　（2）加强预算约束力。一方面，有的预算编制缺乏科学统一的支出标准;另一方面，由于运作时间不长、各单位经济发展不平衡等诸多原因，致使应有的政府采购资金的约束力不强，重复采购和超标采购现象时有发生，这是通过审计需要解决的问题。

　　（3）加强结算控管。随着我国政府采购制度的深入开展，政府采购已由最初单纯的大宗物资采购(如汽车)发展到涉及工程、服务、货物三大类的采购，与国际接轨。简易的单纯买卖和一次性付款的特点，已满足不了政府采购发展的需要，客观上要求政府采购在完善采购方式的同时，要加强对政府采购资金支付的监督把关，实行国库直接支付，强化事前、事中、事后监督。目前，对于大额采购，特别是工程系列的政府采购，却对采购资金的结算过程跟踪注意不够，致使有些工程出现了项目决策突破预算的问题，这同样是不容忽视并要注意解决的问题。

　　当前，我国的政府采购制度正处于由初创阶段向全面发展阶段的转变，我国的经济和社会形势与政府采购制度刚建立时相比发生很大的变化，对政府采购工作提出新的要求，特别是我国加入WTO后，加快推行和完善政府采购制度更为迫切，政府采购中的反映的各种问题也越来越多。如何规范政府采购行为，使政府采购沿着法制化的轨道快速健康的向前发展，作为法定监督机构之一的审计机构具有重要的责任。需要我们各级水利审计部门的共同努力，积极探索，严谨实践，充分发挥政府采购审计的作用。