以深化改革新成效推动治黄事业新发展

水利部黄河水利委员会主任 陈小江

　　黄河“水少、沙多，水沙关系不协调”，治理开发和保护黄河不仅要靠工程基础、技术条件，也要靠制度保障和管理创新。随着经济结构深入调整和社会持续转型，治黄体制机制仍存在与经济社会可持续发展不协调、不适应的问题，持续稳定增长的治黄投入保障机制尚未形成，水资源要素对转变经济发展方式的倒逼机制尚未建立，水价在资源配置节约保护中的杠杆作用还没有充分发挥，适应黄河流域水生态文明建设的工程体系和社会管理体制尚不完善。因此，必须全面深化治黄改革，加快建立有利于治黄科学发展的制度体系，推进治黄体系与治理能力现代化，为确保流域及相关地区防洪安全、供水安全和生态安全提供更加坚实的支撑。

　　一、深化治黄改革的目标和原则

　　全面深化治黄改革的总目标是：坚持社会主义市场经济改革方向，充分考虑治黄的公益性、基础性、战略性特点，全面贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路，紧紧围绕治河为民、人水和谐主线，以保障防洪安全、供水安全和生态安全为目标，着力构建有利于增强治黄保障能力、提升流域综合管理水平、加快流域水生态文明建设的科学完善的治黄体制机制。

　　全面深化治黄改革需要把握的原则是：一是坚持改革的正确方向，核心是正确处理好政府、市场和社会的关系，该政府管的要管严管好，该放给市场的要逐步退出，勇于打破惯性思维和路径依赖，解放思想，大胆探索，试点先行。二是坚持问题导向，紧紧围绕影响治黄发展的突出问题和群众反映强烈的突出问题，深入剖析在体制、机制、制度以及观念等方面存在的桎梏和障碍，抓住关键、扭住症结谋划改革，不能为改革而改革，更不能做表面文章、应付改革。三是坚持依法办事，流域机构作为水利部派出机构，改革的内容主要包括两个方面，既有承接的水利部的改革任务，也有根据实际自主确定的改革任务。对承接的任务要积极配合、做好调研、提出建议；对已经出台的改革措施，要全面跟进、抓好落实。对自主确定的改革任务，要在法律政策框架内和职权范围内进行谋划。四是坚持务实改革，要着力理清改革的思路、途径和方法，始终把抓重点、抓试点、抓落实作为推进改革的重要举措，把改革的质量、实效、群众认可度作为衡量改革成果的重要标准，切实通过改革解决问题、推动发展。

　　二、深化治黄改革的重点任务

　　一是在水行政管理职能转变方面，进一步推进简政放权，紧跟水利部改革步伐，积极推进水工程建设规划同意书、建设项目水资源论证、洪水影响评价、水土保持方案、涉河建设项目等行政审批前置条件分类合并实施。创新公共服务提供方式，对保留的审批事项合并实施、简化流程、提高效能；对取消的审批事项放权到位、搞好衔接、加强监管。合理划分流域与区域事权，完善流域管理与区域管理相结合的管理体制，强化在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、河湖管理、“三条红线”控制指标考核评估、综合执法等方面的职能。以黑河流域为试点，探索成立由利益相关方参加的黑河流域管理委员会，提高流域管理科学化水平。

　　二是在水资源管理体制改革方面，以实施最严格的水资源管理制度为抓手，狠抓“三条红线”落实，把“三条红线”指标分解到县，强化控制指标考核，建立事权清晰、分工明确、运转协调的水资源管理体制，建立规划水资源论证制度和水资源开发利用监测预警机制，在用水达到和超过指标的地区探索“节水、减超、转让、增效”的水资源管理途径，促进水资源优化配置、合理开发、高效利用、全面节约和科学管理。

　　三是在水权、水价和供水管理改革方面，严格落实取水许可管理和定额管理制度，抓好水资源使用权确权登记、水权交易流转和水权制度建设，研究建立流域性水权交易平台。推动建立反映水资源稀缺程度、符合市场导向的黄河下游引黄渠首供水水价形成机制，着力破解黄河水资源管理瓶颈，提高水资源利用效率和效益。进一步理顺供水管理体制，规范水费使用管理，解决责权利不统一、管人与管事脱节的问题。

　　四是在水生态文明制度建设方面，建立健全源头严防、过程严控、损害严惩的水生态保护体系，建立健全水资源有偿使用制度和水生态补偿协商机制，完善地下水管理和保护制度，建立健全水土保持预防监督和治理机制，加强生态空间开发管制，促进水土资源全面节约、高效利用和有效保护。

　　五是在河湖管理与保护制度建设方面，健全河湖规划约束机制，完善河道规划治导线管理制度，建立建设项目占用水利设施和水域岸线补偿制度，加强黄河中上游干流河道管理、下游滩区治导线管理、河口入海流路管理，充分保障和发挥河湖以及滩区的功能，有序推进河湖休养生息。

　　六是在重大项目投融资机制改革方面，以加快黄河重大工程项目建设为目标，坚持“两手发力”，在积极争取政府投入的同时，把引调水工程、水源工程、以沙换水工程建设作为吸引社会资本的重要领域，鼓励多元化投资主体参与治黄重大工程前期工作和开发建设，加快项目建设进程。

　　七是在工程建设与运行管理改革方面，厘清政府和市场的事权边界，推动监督主体和建设主体分离。创新工程建设管理模式，因地制宜推行项目法人招标、代建制、设计施工总承包等建设模式。进一步深化水管体制管养分离改革，推广政府购买公共服务和专业化物业化管理，推动工程维修养护管理专业化、市场化和社会化。健全水利建设市场主体信用体系和优胜劣汰市场化退出机制，强化工程质量监督、市场监管和安全监管。

　　八是在依法治河管河改革方面，健全黄河水法规体系；依法全面履职，推行权力清单、责任清单制度，建立内部重大决策合法性审查机制；积极推进水利综合执法，健全流域与区域、水利部门与相关部门联合执法机制，充实基层水政执法力量，试点推行基层专职水政监察队伍建设，完善涉水矛盾纠纷排查化解机制，维护良好的水事秩序；加强法治宣传教育，提高干部职工运用法治思维和法治方式工作的能力和水平。

　　九是在事业单位分类改革方面，完善事业单位法人治理结构,通过优化结构、精简效能，理顺职责关系，优化资源配置，构建功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。

　　十是在企业改革方面，坚持市场化改革方向，加快产业结构调整，加快施工企业资源整合和转型升级，完善法人治理结构、出资人监管制度和企业内控制度，强化企业风险防范。坚持一企一策、因企施策，对有竞争力和发展前途的企业，着力在规范和提升上狠下功夫，提高经济发展的质量和效益；对不符合国家要求和产业发展方向、不适应市场竞争、潜在风险较大的企业进行清理整合，在妥善安置职工和防止国有资产流失的基础上，推动优化重组或关停退出。

　　三、深化治黄改革的方法步骤

　　一是坚持统筹谋划，做好顶层设计。黄委党组把深化治黄改革放在突出位置，成立领导小组及其办公室，出台领导小组工作规则及办公室工作细则，夯实统筹推进改革的组织保障。根据深化水利改革的指导意见，先后制定了深化治黄改革实施方案、任务分工、第一批重点改革任务三个文件。《实施方案》提出了9个方面38条改革任务，明确了各项任务的分管领导、牵头单位和参与单位。《任务分工》将改革任务细化为64条，随后又进一步细化至81项具体目标，确定了今明两年可以完成的35项任务。通过三个文件，明确了治黄改革的顶层设计、施工图和推进路线图。

　　二是坚持上下联动，做到齐抓共谋。通过完善机制强化责任，建立了改革台账，明确了可检验的成果形式和时间进度安排。健全考核机制，将各项改革任务纳入各部门、单位和领导班子、领导干部年度考核，建立评估、考核、问责机制。同时注重思想动员和做好改革宣传，加大舆论引导，分别在全河工作会议、委务会议、深化治黄改革领导小组会议等重要会议上，深入宣讲黄委党组深化治黄改革的部署要求，就“要不要改”、“改什么”、“怎么改”等问题统一思想、凝聚共识。年中专门听取机关各部门推进改革情况工作汇报。委领导深入基层单位调研，就基层普遍关心的改革问题进行深入分析和现场交流，层层传导黄委党组深化治黄改革的思路和决心。目前，全河上下联动、齐抓共谋的改革格局正在形成。

　　三是坚持试点先行，鼓励基层探索。坚持从实际出发、试点先行，充分发挥基层探索精神，及时总结可复制、可推广的经验做法，推动治黄改革顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。在水行政管理职能转变方面，试点推行了水工程建设规划同意书与由黄委负责审查的防洪治理工程可研报告及洪水影响评价审查合并实施。在水资源管理体制改革方面，以黑河流域为试点，开展了专题调研和成立黑河流域管理委员会可行性研究。在水利工程管理体制改革方面，按照管养分离、事企分开、规范运行、良性发展的目标，在山东河务局、河南河务局各选一个基层单位进行管养分离试点。在推进水市场、水权制度建设方面，以内蒙古河套灌区沈乌灌域为试点启动了内蒙古黄河干流盟市间水权转让工作。在强化水行政执法方面，以开封河务局为试点开展了基层专职水政监察队伍建设，强化执法能力建设，积极推进水利综合执法。为加强基层执纪监督，选择确定了市、县基层单位试点，整合纪检监察力量，落实监督责任，强化执纪问责，着力解决基层党风廉政建设薄弱的问题。

　　目前，黄委深化治黄改革工作稳步推进。强化应急抢险工程项目管理等4项改革任务已取得关键性成果，推行水工程建设规划同意书审查与水利基建前期工作技术审查合并实施等23项改革任务已经试点实施，另有38项在全力推进，有16条任务属于配合水利部在积极开展工作。下一步，黄委将按照水利部深化水利改革总体部署，积极探索，真抓实干，不断把治黄改革引向深入，以深化改革新成效推动治黄事业新发展。