深化改革

大力扶持农村水利合作经营服务组织建设

水利部农村水利司司长 王爱国

　　党的十八大报告指出，要“发展多种形式的规模经营”、“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，这体现了中央对充分利用现代农业生产要素，调整生产关系，进一步释放农业生产潜力来保障国家粮食安全的宏观把握，为当前和今后一个时期农业生产经营方式转型升级指明了方向，也对水利行业顺应农业农村发展形势，依靠体制机制创新实现职能转变，提升水利综合服务能力，支撑农业农村发展改革，提出了明确要求。

　　一、当前农村水利合作经营服务组织建设的总体态势

　　随着我国经济社会的快速发展，农村和农业发展方式在发生着深刻变化，中央提出农业规模化经营，大力发展高效节水灌溉，鼓励土地流转，扶持种粮大户、专业大户、家庭农场、龙头企业以及农民合作社等农业生产经营主体，进一步解放生产力，促进农业现代化发展，农村水利合作经营组织逐步发育形成。截至目前，全国已组建以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织8.05万个（其中在民政部门登记注册的3.3万个），管理灌溉面积2.6亿亩，约占全国有效灌溉面积的28%。农民用水户协会在目前小型农田水利工程管护、用水管理、水费收缴、用水纠纷调解、参与小型水利工程建设等方面发挥了不可替代的作用。

　　目前，农村水利合作经营服务组织主要有以下三种形式：一是农民用水户协会，是由农民用水户组成，从事小型农村水利工程设施管护，并为会员提供灌溉服务，不以营利为目的的基层群众性水利服务组织。农民用水户协会的宗旨是互助合作、自主管理、自我服务，目前多数在民政部门登记注册，取得社团法人资格。它的特色是解决了农村小型水利工程管理主体缺位的问题，规范了用水秩序、减少了用水纠纷，提高了水费收缴透明度和水费收取率，降低了农民用水成本、节省了农户劳力投入,促进了节约用水。二是水利专业化灌溉服务队。这是为了适应农村水利建设与管理的机械化、专业化、现代化的推进，适应农村水利建设管理新形势要求而组建的技术性较强的专业化服务队伍。抗旱服务队、喷灌微灌设施维修队、农田灌溉试验站等经过多年的扶持和发展，已形成社会化抗旱服务网络，由公共财政支持，承担政府管理的公益性职能，在应急服务时专业性强，服务及时，能力有保障。三是水利专业合作社。水利专业合作社是在2006年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施后创新发展起来的新型水利服务组织，由企业或个体大户牵头组织筹建，多以市场的方式为小型农村水利设施的建设与维护提供专业化的经营管理服务，社员都是自愿入社，个人社员既是出资者，又是项目建设的参与者，具有共同的利益取向，不过度依赖国家投资。目前在云南、安徽、江苏、山东、浙江、黑龙江等省份推行。

　　农村水利合作经营服务组织在不同的农业生产经营方式下因地制宜采取不同服务形式。农民用水合作组织为协会辖区内自我服务，提供的是粮食安全等农业生产安全公益性服务，服务的受益方包括群众和政府，应通过公共财政给予大力扶持，调动农民自我管理、自我服务，增强农民在农业生产中的责任意识。水利专业化灌溉服务组织在人员、设施、技术方面具备专业基础，可以在群众和政府有需求时提供专业化服务，服务对象主要是外部，特别是规模化经营农户，是准公益性质的服务，特别在经济作物高产区、土地实现规模经营等具有赢利空间的地区容易发展。水利专业合作社更具农村经济组织特征，服务对象既包括合作社内部，又可为组织外农户提供专业化服务，是面向高标准、现代化农田水利设施建设与管理走向专业化、社会化服务的重要形式。

　　但是，在农村水利合作经营服务组织发展中仍然存在较为明显的制约因素。一是工程条件不完善，工程先天不足，长久失修，更新改造进度达不到客观需求。二是经费来源不完善，农业水费标准低、收缴难，财政补助少。三是动力机制不完善，缺乏激励机制，缺少监督和评价。四是扶持政策不完善，目前支持农民用水合作组织的政策，没有形成涵盖用水合作组织组建、能力建设和运行管理等比较全面的政策支撑体系。五是约束规定不完善，缺少一套统一的规范用水合作组织运行管理的指标、程序和评价方法。六是内部管理不完善，组建不规范，管理制度不健全，管理水平低，人员素质能力弱。

　　二、推进改革，扶持农村水利合作经营服务组织，促进新型农业生产经营主体发展的有关建议

　　一是进一步加大小型农田水利工程建设投入力度，完善农田灌溉工程体系，提高农田水利工程设施建设标准，为农田水利规范化管理奠定基础。

　　二是推进小型农田水利工程产权制度改革，明确工程设施的产权所有者。产权连心连利，明晰产权才能从根本上调动农民管水用水的积极性。2005年中央一号文件就明确“对受益户较多的工程，可组建合作管理组织，国家补助形成的资产归合作组织所有”。从目前农村现状看，将小型农田水利工程设施产权,更适合集体管理经营的，划归农田水利服务组织所有，或通过股权分割，由其代持代管，才能解决工程设施管护主体缺位问题，破解农田灌溉的“最后一公里”难题。

　　三是进一步建立公共财政补助政策，对农民用水合作组织运行管理经费给予必要补助；对专业化灌溉服务组织，采取政府购买服务的方式给予补贴，同时对服务队提供的灌溉设施、设备采取补贴或减免税收等优惠政策；对水利合作社，加快培育和市场规范，优先支持其参与农田水利建设与管理，对灌溉管理和服务给予适当补助。

　　四是进一步加强农田水利基层服务组织能力建设，与农业技术培训结合，纳入农村培训规划，培养水利组织队伍，培训组织人员，挖掘培养技术农民和带头人。

　　五是深入推进农业水价综合改革，因地制宜建立政府和受益主体合理分摊农业供水成本的机制，地方财政对农业灌排骨干工程运行维护费用予以补助，末级渠系运行维护费用由受益主体承担、财政适当奖补，灌溉定额内用水实行优惠水价，超定额用水累进加价。明确农村水利合作经营服务组织在末级渠系水价定价、工程管护、水费计收和公示等方面的职责，促进节约用水和工程良性运行。

　　六是进一步加大宣传力度，增强各级政府和各有关部门责任感、义务感和使命感，调动社会各方积极性，扶持农村水利合作经营服务组织建设，有力促进现代农业发展体系建设，确保农村水利长期有效为农业服务。