推进改革 创新农田水利组织发动机制

水利部农村水利司副司长 倪文进

　　2013年10月24日，中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋在全国冬春农田水利基本建设电视电话会议上明确提出创新组织发动机制。一年来，中央与地方协同推进水利改革创新，农田水利建设力度大、投入多、进展快，探索和积累了很多好的经验和做法，需要不断总结、深化改革。

　　一、近年来地方探索组织发动机制的创新实践

　　1.发挥政府主导作用。一是进一步明确各级地方政府农田水利建设管理的主体责任，各地把农田水利建设列入县（市、区）人民政府主要负责同志政绩考核的重要内容，考核结果直接与干部任免、评先表优挂钩。二是发挥县级农田水利建设规划统筹作用，全国有农田水利建设任务的2652个县均编制了县级农田水利建设规划，努力按照规划开展农田水利建设。三是发挥多部门联动作用，四川、陕西等地进一步建立健全了省、市、县三级政府牵头的农田水利基本建设指挥机构或联席会议制度。四是坚持舆论引导，各地充分利用电视、广播、报刊、简报、网络等平台，开展了冬春农田水利基本建设专题报道、系列宣传工作。

　　2.发挥资金引导作用。一是切实加大财政投入，以中央和省级财政为主的公共财政投入力度不断加大，2013年9月到2014年4月底，山西、辽宁等15个省（自治区）累计投资均过百亿元。二是创新投入方式，各地普遍加大项目带动、民办公助、以奖代补等力度，对农户、农民用水合作组织以及家庭农场等新型农业经营主体兴办小型农田水利设施给予材料、设备等费用财政补助。

　　3.发挥农民用水合作组织、新型农业经营主体等带动作用。各地贯彻落实2013年、2014年中央一号文件精神，鼓励、引导农民用水合作组织、新型农业经营主体参与农田水利建设和管理，并发挥其示范、引领作用，效果良好。

　　二、当前存在的主要问题

　　1.农民参与农田水利建设的积极性下降。一是农田水利工程直接经济效益仍然较低,农民大量外出务工且务农兴趣下降,农民参与热情有限、配合有限、投入有限。二是存在部分农民有盲目的经济意识膨胀倾向，近年来部分地区的农民“等靠要”意识有所增强，部分农民从直接的参与方渐渐演变成监督者、旁观者的角色，不再把农田水利工程建设与管理和冬春田间工程的维护作为自己农业生产的必要组成部分，个别地方农民甚至变卖自己田间的节水灌溉设施，给农田水利建设带来了负面影响。

　　2.农民用水合作组织和新型农业经营主体参与农田水利建设管理政策需要进一步完善。一是小型农田水利工程维护经费不落实，自我管理组织不发育。长期以来农民用水合作组织等负责管理支渠以下渠道及田间工程，但运行维护费用未纳入农业水价管理，全国农业水价总体不足成本的40%，且近年来水费实收率下降，给农田水利运行管理带来困难。二是农民用水合作组织、新型农业经营主体成为小型农田水利建设主体需要制度保障。尽管以农民合作社、家庭农场为主的新型农业经营主体一般都有工商登记成为法人，部分农民用水合作组织也注册为社团法人，但是按照当前管理体制，绝大部分小型农田水利工程建设还是依据规划由政府主导推动，农民用水合作组织等很难真正作为项目建设申报主体和实现先建后补，也不能作为业主主导直接受益的项目建设。

　　3.政府重粮抓农田水利设施建设的认识仍需进一步提高。近年来，我国农业占GDP的比重稳定在约10%，东部地区县（市）则保持在3-5%，分管农业的县（市）长绝大多数排名靠后且份量不够，客观上易形成重视不够、意见难得到体现，表现在农田水利建设上就是地方建设资金难落实、资金整合难度大，当前还面临新的挑战，主要是短期内改变以GDP为主要考核指标还很难，且农田水利专项转移支付并入一般转移支付后资金更难落实。

　　三、政策建议

　　1.坚持政府主导。一要明确中央和地方政府农田水利事权，尽快出台《农村水利条例》和推动农田水利立法，进一步明确农田水利建设为中央与地方共同事权，中央和省级财政承担主要支出责任，中央财政继续加大以农田水利为主的农业基础设施建设和管理的补助力度。二要继续健全地方政府特别是县级政府农田水利建设和管理的主体责任，省级人民政府要将承担的粮食安全所需的小型农田水利工程建设和管理任务分解落实到县，理清省与县（市）小型农田水利事权与财权，与中央政府一起将责任和财力等一并落实到县（市），并把县（市）农田水利建设管理情况纳入省对县（市）政绩考核范围，健全激励机制,彻底改变过去群众运动式的冬春农田水利基本建设组织方式。三要发挥基层水利服务机构作用，要加强乡镇（区域）水利站标准化和能力建设，要通过终端水价、财政补助等方式切实解决农民用水合作组织的生存发展问题，进一步规范农民用水合作组织、新型农业经营主体的法人登记，提高其服务能力。

　　2.强化规划统筹地位。科学编制并批复县级农田水利建设规划，相关项目申报、整合、实施要严格依据规划进行，并通过行政等措施保障规划实施不受政府换届和领导人变迁而发生大的变动。由于县级农田水利建设规划与当地农业生产和农民意愿直接相关，县级农田水利规划要由专业技术部门编制，由相关部门联合复核后由县级政府或人大审批。规划编制中一定要尊重农民的意愿，工程形式要与农民生产特点、习惯等一致，建设规模要真正从农民到村组、乡镇到县逐级汇总、分析、调整，由省级水行政主管部门进行水资源论证和综合平衡分析，坚决杜绝部门各自为政、单打独斗，做超前过多、规模偏大的规划，避免实施过程中农民接受、配合程度低、仍然是“要农民干”的传统做法，而要鼓励、引导、补助农民干。

　　3、完善资金补助政策。一要充分依托农田水利建设规划。中央和省级补助农田水利建设的资金分配要充分尊重经审批的县级农田水利规划，确定投资规模、监督方式、考核方法等。二要由县级水利、财政部门实施“先建后补”和“以奖代补”。在统一规划的基础上，县级水行政主管部门要提供适合当地实际的主要小型农田水利项目申报主体资格和流程、工程建设模式、典型设计和造价估算，明确定额补助范围或者补助比例标准，让农户、农民用水合作组织和新型农业生产经营组织可以根据投资指南进行项目申报、建设，根据项目申报对象最终完成的工程量兑现补助资金。条件艰苦或者当地农民人均收入较低的地区，可以根据申报的建设内容提前预支部分补助资金，工程建完后结算。三要妥善处理对新型农业生产经营组织的大额补助。应明确财政补助建设和维护的塘坝、斗渠以下灌区田间工程产权属受益农户所有，农户按工程受益范围内土地承包经营权划分股份，在农民用水合作组织、农民合作社中享受股权收益。农户承包地经营权流转时，农户所享受的农田水利工程产权和土地承包经营权一起流转，流转费用中应包含农田水利工程的收益。

　　4.坚持农民全过程参与。一要了解民意。各级从事农村水利工作的人员都要坚持深入基层，了解农民的真实想法和愿望。特别是作为中央和省级农水部门更要倾听县级水利部门、基层水利站的意见，向农村基层学习、拜农民群众为师，与农民交朋友，通过深入农户和田间地头，以及各种媒体、简报等渠道分析研究基层对农村水利工作的意见。二要尊重民意。一切从农民群众的需求出发，尊重基层和农民的首创成果，在农村水利政策制定、规划编制等工作中，把群众的要求、意见和智慧凝练成政策语言、规划建设内容。三要接受群众监督。扎实做好农村水利的项目公示，通过中国农村水利网、节水灌溉网等网络平台，做好农村水利政策、规划、项目申报指南等向社会公布；各级地方水利部门可以通过报纸、网络、广播电视公开部门办事、职能、政策法规、项目申报指南、信息、监督方式等，工程建设中实行开工、完工、违规违纪“三公示”。对于基层群众和社会公众通过媒体、电话等方式反映的农村水利工程建设管理问题，各级水利部门要依据职责，快速全面了解情况，研究制定解决方案，督促抓好整改落实，给基层群众满意答复,并做到举一反三，预防类似问题反复出现。

　　5.做好示范引导。一要继续扩大农田水利的宣传。宣传各地农田水利建设政策中关于组织发动的高含金量条文，发掘、总结各地加强农田水利建设的创新和亮点，通过网络、广播、电视、报刊、简报等广为宣传，营造良好的社会氛围。二要适当扶持典型。政策调整和组织方式的变化，广大农民群众有一个适应和接受的过程，特别是新兴经营主体也是一个新生事物，针对新型经营主体的政策需要不断地完善，因此，从示范和试点的角度都有培育典型的需要，只要注意不过分“垒大户”，农民群众是可以学习和接受的。