加强流域机构能力建设 推进流域综合管理

水利部淮河水利委员会副总工程师  储德义

　　由于水资源具有流域性、循环性、稀缺性和不可替代性，推进以流域为单元的综合管理，强化流域机构在流域规划、防洪和水资源统一调度、河湖管理、“三条红线”控制指标考核评估、流域水行政综合执法等方面的职能，是贯彻落实十八届三中全会和《水利部关于深化水利改革的指导意见》精神，推进水利改革的重要任务之一。针对在流域综合管理改革中如何加强流域机构能力建设谈一谈个人看法。

　　一、淮河流域管理的经验启示

　　新中国成立后，中央人民政府于1950年批准成立治淮委员会，对治淮工作实行统一领导和管理；1958年经中央书记处批准，治淮委员会撤销；1971年国务院成立治淮规划小组办公室，1977年在治淮规划小组办公室的基础上，恢复组建治淮委员会，1990年治淮委员会改名水利部淮河水利委员会（以下简称“淮委”）至今。

　　淮委作为流域管理机构，曾经历高度集中管理、撤销、重新组建的历史沿革，探究其中复杂的历史、社会背景，可以得到以下启示：一是流域与区域管理相结合的管理体制符合我国国情。流域管理是由水的自然属性决定的，没有流域机构统一协调的流域管理，水利建设与管理难以达到预期的效果。实践证明流域与区域管理相结合的管理体制能够更大程度地发挥水管理的功能，更有效地治水害、兴水利。二是统一的流域规划是流域管理的基本任务。新中国治淮60多年来，在党中央、国务院领导下，按照“蓄泄兼筹”治淮方针，多次编制淮河流域规划，科学指导不同时期的治淮工作，为推进流域管理和治淮建设奠定了坚实基础。三是行政区域管理与流域管理相辅相成。20世纪50年代，淮河的流域管理便注重调动区域管理的积极性，像开挖五河泊岗引河、颍河整治、淮河中游干支流复堤、导沭导沂工程等许多重大治淮工程和中小工程，均由地方政府组织实施；淮委组织实施的大型工程、控制性工程，也得到地方政府的有力支持和配合。四是协调、指导和监督是流域机构的基本工作方法。按照我国行政分级管理的原则，地方各级政府及部门能够实施管理的事务都可由地方管理；地方实施管理有困难、存在缺失、需要中央政府协调的事务，应该由流域机构或国家水行政主管部门管理。流域机构与地方省市水行政主管部门不存在隶属关系，主要采用协调、指导和监督等方法对整个流域水事活动进行管理。五是流域管理机构应对重要水事矛盾敏感区域实施直接管理。历史上沂沭泗水系省际水事矛盾多发，严重影响了水利建设以及区域的和谐稳定。1981年国务院批准成立沂沭泗水利工程管理局，对主要河道、湖泊和枢纽实行统一管理和统一调度。30多年实践表明，流域机构必要的直接管理可有效缓解敏感地区的水事矛盾，维护了稳定，保障了发展。

　　二、流域机构能力建设亟待加强

　　尽管《中华人民共和国水法》（2002年修订）从法律层面上确立了流域机构管理地位，但其仍然面临下述问题，能力建设亟待加强。

　　一是流域机构职责不清晰。《水法》（2002年修订）在涉及流域管理机构与地方政府及其水行政主管部门管理关系的法律条文，多是“会同”、“和”、“或”，流域机构宏观管理和必需的一些微观管理职能不够清晰，导致管理错位、重叠和缺失。因地方行政管理具有事实上的管理权和调度权，流域统一规划、调度在实际执行中经常遇到困难，削弱了对区域管理的指导和调控作用。此外，流域机构作为水利部的派出机构，在协调流域管理涉及到的国土、环境、住建、交通、农林渔业等多个部门时，普遍缺乏切实可行的协调机制，工作难免处于被动地位。

　　二是流域机构缺乏法律的有效保障。借鉴世界各地的流域管理成功经验，各类流域管理模式都有相对应的流域管理法律体系。而我国至今还没有一部流域管理法律。2002年《中华人民共和国水法》修订后，与流域管理有关的配套法律文件制订工作迟缓，使流域机构在管理实践中得不到法律的有效保障，且现行法律法规执行也存在一些问题。如国务院、水利部明确规定直管河湖段取水许可管理由流域机构实施，但个别地方从本区域利益出发，制定地方法规和制度实行地方管理，造成无序取水和水事矛盾。

　　三是流域机构统一管理能力仍然较弱。第一，流域机构的权威性不够，协调难度大。防洪、水资源、河湖水域及水利工程等方面的管理常涉及到局部利益的调整，而流域机构作为水利部的事业单位，难以与各省政府及其相关部门协调问题，往往与水利厅协调达成一些共识后，因省政府及其相关部门异议，不得不由水利部、国务院及相关部门再协调，降低了行政效率。第二，监督管理能力比较弱。近几年各流域机构作了大量的能力建设工作，但在水资源配置、水生态和水环境保护等方面的监管仍显不足。第三，缺少对违反流域统一管理行为的处罚权力。有关法律法规对流域机构在涉及水事时的必要处罚缺乏授权，或授权不明确，使流域机构难以有效行使流域管理的职责。

　　三、加强流域机构能力建设，推进流域综合管理 

　　《水利部关于深化水利改革的指导意见》中明确指出，要“健全流域综合管理体制机制，推进以流域为单元的综合管理，强化流域机构在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、河湖管理、‘三条红线’控制指标考核评估、流域综合执法等方面的职能”，应当从以下几方面为抓手推进工作。

　　（一）尽快推进流域立法

　　应当尽快出台专门规范流域管理的法律法规。流域立法应当在进一步明确流域管理的目标、原则以及流域管理的任务基础上，创新体制机制，理顺流域和行政区域（中央和地方）及各部门之间在洪水管理、水资源管理、水利工程管理等方面的事权划分，授予流域机构恰当的仲裁处罚权以及涉及水管理相关的调查、监测、预报预警、应急处置等职责和权力。流域机构是流域江河湖泊的代言人，代表全流域公共利益，监督、制止流域内涉水的违法行为，使流域各方享受公平的权利和义务。

　　（二）提升流域机构级别，拓展管理职能

　　参照国外流域管理的成功经验，建议成立类似于三峡、南水北调工程建设委员会那样的流域管理委员会，现有的流域机构既是水利部的派出机构，也作为流域管理委员会的办公室，接受国务院有关部委的业务指导，级别宜恢复到1970年代淮委重新组建时的水平。这将有利于协调形成统一的治理规划和目标；有利于流域机构与省政府及涉水相关部门沟通顺畅；有利于管理体制与机制上的协调；有利于水事矛盾解决和水事纠纷调处；有利于涉水事务全方位的流域执法与监督；有利于提高流域管理效率，减少行政管理成本。

　　（三）加强流域机构自身建设

　　流域管理能力建设主要包括下面几个内容：一是提高规划制定者的自身素质，更加注重流域发展规划的公平性和规划的科学性。二是建立和完善流域水资源监测站点和监测系统，以防洪、除涝、抗旱、水资源管理等实际需要，补充、调整、完善各类监测站网。三是加强流域水政执法基础设施建设、流域水政执法队伍建设和制度建设，提高水政执法的专业化水平。四是加强水旱灾害和突发事件的预测预警能力建设，编制应急预案，提高应急专业化水平。五是加强科学研究支持系统建设，开展与流域管理相关的科技和制度研究，建立健全科技和制度创新体系，加速培养高素质人才队伍。六是加强流域层面参与机制和自我管理组织建设，从国家层面完善法律制度、保护社团权益。七是建成集防洪、除涝、抗旱、水资源管理等多位一体的流域综合管理平台。

　　（四）完善信息公开和公众参与机制

　　一方面，要大力加强流域防汛抗旱指挥系统、水资源监测系统、水污染监测系统和水土保持监测系统建设，以现有流域信息网络为基础，全方位构建流域水利信息系统。另一方面，可由流域管理机构牵头，从信息的搜集、整理、分析与评价、信息的公告等方面入手，整合水利、环保等系统监测资源，建立流域水资源监测站网，统一监测与评价方法，统一发布水资源信息，提高信息资源利用水平。

　　加快建立流域管理中的公众参与机制，增加透明度，使公众获得流域规划、水资源状况、重大项目进展等必要的信息；在流域规划或政策的制定过程中，征求公众的意见；建立一套引导和激励群众积极主动地参与水资源节约、保护的制度，培养企业、用水户及利益相关者参与水资源管理的意识；在各种涉水行政审批程序中设置公告和公众参与环节；推动环境公益诉讼。