水权改革怎么看？怎么办？

水利部发展研究中心副主任 李晶

　　党的十八届三中全会后，水权制度建设再度引起社会关注和热议。在《水利部关于深化水利改革的指导意见》中将建立健全水权制度作为深化水利改革的重点领域。6月19日，水利部党组召开务虚会，专题研究水权水市场建设有关问题，并部署在全国开展水权确权与交易试点，水权改革已经提到了水利部党组重要议事日程。那么，水权改革怎么看？怎么办？谈谈个人观点。

　　一、为什么要进行水权改革？

　　我国水权改革源于实践需求。纵观我国近年水权探索案例，水权改革的愿望是实践提出的。浙江省东阳与义乌的水权转让，是义乌城市化进程缺水所致；内蒙古、宁夏的黄河水权转换，是工业企业发展没有用水指标所致。水资源供不应求催生了水权改革，并产生了积极效果，促进了节约用水，缓解了水资源供需矛盾，使有限的水资源向效益更大、效率更优的方向流动，也吸引了社会资本投入水利建设。目前，通过水权转让获得用水权利的需求在一些地方仍然很强烈，如鄂尔多斯市本市用水指标已经没有，有100多个工业项目等待用水指标上马，希望通过跨地区转让水权解决；北京市严重缺水，希望通过南水北调转让用水指标解决。然而，现行的水资源配置制度不能完全满足这些实践需求，因此要进行水权改革。

　　水权改革是水利改革跟上国家经济体制改革步伐和中央改革部署的需要。随着我国经济体制改革的深入，交通、电力等基础设施行业和土地、林业等自然资源行业，都在很大程度上进行了市场化改革。从2005年起，国家经济体制改革指导意见、2011年中央一号文件、2012年国务院三号文件、党的十八大报告等，都对水权制度建设提出了明确要求。党的十八届三中全会对市场化改革和水权交易的要求比十八大报告有两个鲜明的变化，一是明确了市场的定位，将市场在资源配置中的基础性作用提升到起决定性作用和更好发挥政府作用；二是将开展水权交易试点提升到推行水权交易。习近平总书记关于保障水安全的重要讲话中对推进建立水权制度、培育水权交易市场也提出了明确要求。

　　无论是实践上的迫切需求，还是党中央的改革部署，都迫切要求推进水权改革。水权改革现在不是改不改的问题，而是必须改，加快改，亟待研究的是改什么，怎么改。

　　二、水权改革改什么？

　　习近平总书记最近提出新的治水思路：“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”，其中“两手发力”是指市场无形之手和政府有形之手要联合发力。这是对党的十八届三中全会关于“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一重大改革决策的深刻阐释，为水权改革指明了方向。水权改革就是要改变过去政府对水资源配置自上而下的完全行政机制，引入市场机制，实现“两手发力”，建立归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的国家水权制度体系，促进水资源节约利用和优化配置，支撑经济社会可持续发展。

　　（一）政府作用怎么改？

　　党的十八届三中全会决定对政府作用作出明确界定：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。根据这个精神，政府应当加强水资源宏观配置，减少水资源微观配置，亦即加强总量控制、江河水量分配，在取水许可环节即微观配置环节减少政府的直接审批，引入市场机制，将取水权的配置和再配置交给市场调节并加强政府监管，促进水资源向高效率、高效益方向流动。政府的作用是对水权的取得给予确认和保护、对水权交易提供法律保障、对水资源用途实行管制、对水权市场进行监管等。其目的是要激发市场活力和社会创造力，解决水资源供不应求矛盾，使有限的水资源利用最优化和整体功能最大化。

　　（二）市场作用怎么发挥？

　　党的十八届三中全会决定对市场的作用也作出了明确界定：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在资源短缺情况下，市场是提高资源配置效率和效益的最佳途径。实践表明，在水资源短缺、供不应求的情况下，政府对水资源的微观配置处于窘境。例如两个以上的企业申请同一水源取水权时，审批给谁？再如，一个地区的用水指标没有的情况下，企业申请新增用水指标时，政府怎么办？这个时候，市场机制显示出极大的优越性，已有的水权交易案例证明了这一点。其机理在于市场是在价值规律下运行的，看不见的手在发挥作用。因此，在水资源微观配置环节可以按照市场规律和市场规则配置新增取水权，而不是向政府申请直接取得取水权，或者通过市场交易使已有水权重新配置。可见，市场对水资源微观配置更加有效，起到了政府起不到的作用，是对政府微观配置局限性的有益补充。

　　政府和市场在水资源配置中各有不可替代的作用。实行水权改革，就是要加强政府对水资源宏观配置，放开微观配置，使原来从中央到地方再到取用水户的完全行政配置体系，改革为政府加强水资源宏观调控、微观配置由市场配置和政府监管共同作用的配置体系，让市场在取用水户申请新水权或者交易已有水权时起决定性作用，政府和市场在水资源配置中各司其职，互相补充。

　　三、水权改革怎么改？

　　水资源特殊的自然属性和社会属性决定水权改革比土地权、林权等自然资源产权制度改革更加复杂。土地一亩就是一亩，水是流动变化的，而且还涉及到排水、生态环境等外部效应，是一项十分复杂的系统工程。我国水情地域差别大，经济社会发展水平差别大，不同缺水类型（资源型缺水、水质型缺水、工程型缺水）对水权改革的需求也不一致，没有现成经验可循，需要探索和创新，即要积极，又要稳妥。研究表明，我国现阶段水权改革的两大任务是水权确权和培育水市场。

　　（一）水权确权

　　1、水权确权确的是什么权？

　　根据现有水法、物权法等法律法规的规定，水资源所有权是国家的，使用权依法授予取用水户。目前有法律依据的水资源使用权主要是两种，即取水权和农村集体经济组织自建水塘或水库中的水资源使用权（以下简称农村集体水权）。因此，现阶段的水权确权有两种：一是取水权，二是农村集体水权。

　　2、水权确权确给谁？

　　取水权确权一般应当确给取水权人，如企业。但灌区管理单位、自来水公司等具有网络型供水且具垄断特性的取水人，使得水权确权变得比较复杂。如灌区管理单位是取水人，但并不是用水人，用水人是灌溉农户，灌区管理单位是供水人。水权是确给灌区管理单位还是确给农户？同样，自来水公司是取水人，但不是用水人，而是供水人，用水人是自来水管网内的用水户。从灌区管理单位、自来水公司供水职能上看，他们的权利是供水权（类似于政府特许经营权），而供水对象具有用水权。因此，灌区管理单位、自来水公司的取水权应当由两部分组成，供水权和用水权。相应的水权人应当由灌区管理单位、自来水公司及其用水户组成。实践中如何操作，还需要在试点中探索。

　　农村集体水权应当确给农村集体经济组织。一些地方在探索确给农民用水户协会、灌溉受益农户共有等模式，还需要继续在理论和实践上探索。

　　3、水权确权怎么进行？

　　取水权的确权需要以国家用水总量控制指标分解、江河水量分配及取水许可总量控制为基础，在规范取水许可的前提下，对取水权人进行确权登记，发放取水权证或水资源使用权证。它是产权证，不是行政许可证，与以前的取水许可证不同的是要赋予产权人对水资源使用权拥有转让、抵押、继承及相对稳定期限等占有、使用、收益的产权权利和服从用水管理的相关义务。农村集体自建水塘、水库量大面广，涉及到小型水利工程设施产权、农村土地使用权。水权的确权需要在摸清现状、排除纠纷基础上进行。有的地方已经结合小型农村水利设施产权制度改革进行了水塘受益农户水权共有制改革探索，实现了水利设施使用权、水资源使用权、土地使用权三权的有机结合，如湖北宜都市。有的地方对此还没有积极性，或者说还没有认识到其确权的必要性。随着农村新型农业生产经营主体的出现，以及集约化、规模化现代农业的发展，农村集体水权确权与交易是必然趋势。根据水利部安排，下一步将开展上述两类确权试点，通过试点，积累经验，示范推动。

　　（二）培育水市场

　　1、为什么要培育水市场？

　　水市场是水权交易得以实现的纽带和桥梁，是水权制度建设的核心。目前我国水市场不发育，市场体系不完善，市场功能发挥不充分。以往发生的东阳与义乌，内蒙古、宁夏水权转换等水权交易案例，虽然引入了市场机制，但都是以政府为中介完成的，一个主要原因就是水市场不发育。一方面企业有购买水权的需求，但另一方面没有水权交易平台，提供不了水权交易服务，包括中介服务、信息服务等。因此，要推行水权交易，首先要培育水市场。

　　2、如何培育水市场？

　　水市场是一个系统工程，不是建立一个交易所或者依托其他交易所就能解决了。它需要一整套的要素和机制构成，包括市场主体、可交易水权、交易平台、交易规则、中介服务、权利保护、政府监管、社会监督、公众参与等。可见，培育水市场有很多事情要做。

　　首先要培育市场主体，明确可交易水权。水权交易目前最缺的或者最不明确最不规范的是市场主体。哪些人是水权人，哪些水权是可交易水权？目前并不十分明确，因此首先要培育市场主体，明确可交易水权，这就是前面讲的水权确权。通过确权登记发证，明确可交易水权，水资源使用权持有人才有资格、有权利成为市场交易的主体，成为水权交易的提供者。

　　其次要培育市场中介组织，提供水权交易服务。市场交易活动是在交易主体之间进行的，但他们并不存在天然的联系，需要市场中介组织牵线搭桥，提供信息、咨询、论证、评估等服务。政府不应当是中介的角色，而应当是监督者，是裁判员，不是运动员。目前我国水权交易中介组织不发达，亟需培育建立。已经注册成立的内蒙古水权收储转让公司就是这类中介组织。有了中介组织提供服务，水权交易才好开始和进行。

　　第三要建立水权交易平台和交易规则，实现规范交易。规范的水权交易需要通过一整套机制完成。包括交易双方的注册登记、审查审核、信息公开、竞价机制、结算机制、权利授予、监管机制、监督手段等，同时交易规则要体现在这些机制中。这些机制的建立需要通过具有特定功能的电子信息系统和相应的硬件支撑来实现，也就是交易平台。根据水权交易宗数预测，可以单独设立水权交易所，也可以借助其他交易平台赋予水权交易功能。单独设立水权交易所要避免因交易宗数少造成收不抵支。

　　第四要建立水市场监管体系，维护公平秩序和公共利益。水权监管体系健全与否，关系到水权改革的成败。水权改革是要放活水权市场，但不是放任，水市场的局限性需要政府弥补，尤其是水权不同于其他产权，政府要对交易秩序和公共利益实行风险防控。因此，在水权改革前期，要同步开展水市场监管体系建设工作，包括制定水市场准入规则、竞争规则、信息公开制度、水权主体权益保护制度、水资源用途管制制度、生态环境等公共利益维护制度、社会监督与公众参与制度等。这些监管制度需要有机融入水权交易过程，如与水权交易市场平台软件功能实现实时对接等。水权交易的信息化和市场化对政府水资源配置流程提出了再造要求，必须在现有水资源监督管理制度基础上，进一步建立健全适应水权制度的监管体系。