清流润热土
  2013-03-01 13:45  

——水利投融资体制改革的江苏范本

  江苏省水利厅办公室  潘杰 栾庆明

(作品荣获“纪念中央水利工作会议召开一周年”有奖征文活动报告文学类二等奖。)

  专家点评:作品以认识突破为切入,抓住发展转型、资本运营、管理创新等环节,客观反映了江苏水利借中央水利工作会议东风,加大投融资体制改革,促进水利跨越式发展的实践及成效,主题鲜明、叙事严谨。

  原文:

  江苏是经济大省,2011年全省GDP超过4.8万亿元,人均GDP突破6万元;江苏也是水利大省,水域面积占国土面积的比重居全国之首,也是全国唯一拥有大江大河大湖大海的省份。作为全国唯一的水利现代化省级试点,江苏已经明确提出,到2020年基本实现水利现代化,在全国率先走出一条具有江苏特色的水利现代化道路。

  跨越式的水利大发展,投入是关键,也是保障。2011年江苏全省水利全社会投入超过280亿元,其中金融信贷资金达到90亿元,其他社会资金18.5亿元。在与经济社会发展的脉搏产生共振后,江苏水利在现代化发展的进程中打开了一片新天地,“江苏智慧”和经验也为全国水利建设与管理资金难题的解决提供了一个鲜活的样本。

  认识突破  抓住经济社会发展的血脉

  2011年中央一号文件明确提出,要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置,把水利作为基础设施建设的优先领域。这意味着对水利的事就要高看一眼,抓住了水,就抓住了经济社会发展的血脉。

  江苏省水利厅吕振霖厅长说,江苏水资源禀赋不足,环境容量小,要在全国率先实现水利现代化,不仅要解决好水资源、水污染和水保障等全国共性问题,还要先于考虑怎么突破提前遭遇的制约性问题。因此,对水的认识需要不断深化,治水的眼光要站得更高看得更远。他说,水利现代化发展不单单是治水,更是重要的经济、社会活动,江苏不断深化水资源的自然和社会经济双重属性认识,推进治水理念和治水思路的再创新,江苏把政府主导、市场运作和社会参与相结合,创新政策体制机制,拓展水利发展空间,提升水利功能效益水平,实现了水利投融资机制的率先改革发展。

  为增加水利投入,保证水利现代化发展的资金需求,去年江苏省一号文件根据中央要求,明确了“政府主导、社会参与、协同治水兴水”的财政投入保障机制。在贯彻中央一号文件中提取土地出让收益的10%用于农田水利建设基础上,江苏还要求各市、县要严格执行当年可用财力的2%至4%用于水利建设、城市维护建设税的15%用于城市防洪排涝工程建设。推动水资源费征收标准的提高,专项用于水资源的保护管理、节约利用和水源工程建设。按照各地财政状况不同,合理统筹财政投入分配比例,着力解决县级配套资金缺口,对于经济薄弱区域,加大配套力度,比如宿迁等苏北地区的省级资金配套比已达70%到80%。

  为鼓励水利融资建设与管理,江苏确定了一系列拓宽水利融资渠道鼓励政策:符合条件的地方政府融资平台通过直接、间接融资方式,吸引社会资金参与水利建设,引导和鼓励金融机构增加水利建设信贷资金;支持符合条件的水利企业上市和发行债券;鼓励和支持发展洪水保险;提高水利利用外资的规模和比例;积极推进经营性水利工程市场融资。目前,江苏70%左右的县以上城市已经建立了较为完善的水利融资平台,并取得了不少成功案例。

  为激发社会力量参与水利建设的热情,江苏还实施重要举措,吸引社会资金:鼓励企业、个人及社会团体通过民办公助、政府购买、委托管理等形式投资公益性或准公益性水利工程项目。在喷灌、滴灌等节水灌溉工程方面的投资上,民营企业享有与集体经济组织同等补助政策。按照多干多补、多筹多补的原则,加大“一事一议”财政奖补力度,发动和组织农民群众兴修农田水利。

  为优化水利投资结构,克服传统水利“重建轻管”的毛病,江苏要求各级财政每年要安排一定比例的资金用于水工程、水资源的管理,并按照水利工程的性质区分,分级管理、分级负责,分类推进改革,建立健全工程管理运行体制,确保水利工程良性运行。

  发展转型 苏州迈入“太湖时代”

  太湖是全国第二大淡水湖,两千多平方公里的水域,不仅养活了沿湖而居的几百万市民,而且催生了沿湖而生、因湖而兴的一大批城市。然而,因太湖而逐渐富庶起来的人们在享受太湖“甘甜”的同时,也不得不品尝太湖的“苦涩”。长期以来重开发轻保护,只顾经济指标、忽视水质状况,导致太湖被长期过度开发,生活污水和工业废水大量排放,再加上大量围垦、过度围养,太湖水富营养化严重,水生态环境严重恶化,这直接导致了2007年5月的蓝藻大面积暴发,两百多万人的饮水危机。

  其实,太湖的开发与保护一直是环太湖地区长期存在的话题,但是,要做好太湖保护,却是道高水平的附加题,要在保护好太湖的前提下,不能阻碍地区的经济社会发展。

  太湖综合治理,关键在思路。从1998年国家批准《太湖环境治理计划》到2008年国务院正式批复《太湖流域水环境综合治理总体方案》,太湖水环境综合治理被逐渐推向深入。苏州水利局戴锦明局长说,苏州的治理任务最为艰巨,但是治理太湖就是抓生态,抓生态就是促发展、惠民生,这已成为苏州人的普遍认识。苏州已经将太湖融入城市发展,让城市生活更接近太湖,目前,太湖综合整治工程正在形成了政府主导,市场运作,社会参与,协同治水的良好局面,通过打造“绿色太湖、文化太湖、健康太湖”,实现经济社会发展的转型,并有效拓展水利发展空间,让水利与城市发展融为一体。

  产业规划上,着力关注太湖流域的生态修复与保护,打造太湖流域成苏州的“生态走廊”。拥有太湖水域面积最多的苏州吴中区和吴江市就以发展现代农业、观光旅游为主,他们将农业园区的建设与城乡一体化发展有机结合在一起,从保护农业资源,恢复土地、水产、物种、野生动植物生机入手,逐步推行干净的农民生活、自然的农村生态、现代的农业生产,实行农业生产企业化、农民生活现代化、农村生态自然化,打造成农业生物科技研发基地和农业休闲和观光基地,从而成为现代农业科技集成转化的“孵化器”,实现了科学保护与合理开发相协调的布局。

  开发理念上,苏州大打旅游和休闲度假牌,重点突出植根于地方优秀文化,融合自然山水环境,满足于现代需求的精品项目。对历史文化遗产、人文景观等天然景点,着手保护性开发。比如,通过举办“太湖梅花节”、“太湖开捕节”等特色节庆活动,弘扬苏州太湖文化。对太湖地区的工艺、民俗等非物质文化也进行了深入的挖掘和开发,精心打造“古镇古村古民居游”、“太湖名人遗迹遗踪游”文化旅游品牌。苏州强化文化旅游产业集聚,通过太湖文化论坛、央视新影制作中心太湖基地,全面提升生态、文化核心竞争力,大力拓展文化创意、影视制作、节庆会展等新型业态,打造现代服务业基地,全面提升“绿色太湖、文化太湖、健康太湖”品牌。

  苏州正积极推动“沿湖”发展战略,由“运河时代”向“太湖时代”转变,这也是苏州“十二五”规划中沿湖发展战略的定位。目前,苏州正联合无锡、浙江湖州等地全力打造总投资200多亿元的环太湖经济圈,核心规划面积11.2平方公里,包括苏州太湖科技产业园,生态型现代化光福新镇,融合“科技、山水、人文”为一体的苏州科技城,集商务办公、旅游度假、科教研发、高端居住等多功能于一体的现代化湖滨新城……这里将成为苏州未来发展的重要战略空间。

  苏州以太湖水环境综合治理为依托,将太湖的保护与开发融入区域经济社会发展战略,以发展破解难题,以水利服务经济,以经济带动发展,苏州已迈进“太湖时代”。

  资本运营 泰州转换水利工程投融资体系

  泰州地处江苏中部、长江沿岸,自古即有“水陆要津,咽喉据郡”之称。由于地处长江、淮河、黄海三水交汇处,洪涝灾害较多,尤其北部的里下河地区,地处长江与淮河间的低洼地区,洪涝频发,并呈现高危趋势。从地理位置上看,泰州是通达江海的门户,是沿海开发的重要通道,又是国家南水北调建设东线工程的重要节点。因此,泰州治水的好坏,不仅影响地区水利发展和经济社会发展,而且影响南水北调和沿海开发战略的推进。

  为了提高城市防洪排涝能力,近年来,泰州实施了一大批治理工程建设,骨干河道治理、里下河外出排涝工程建设……还有省里主导修建的引江河工程、泰东河整治工程等,大批工程上马,除了建设者的智慧与汗水,也在最大限度的考验着资金的支持力度。如何将水利工程项目的建设变成水利建设事业的可持续发展?泰州市水利局唐勇兵局长说,过去的水利工程完全依赖国家财政,不论是省里的工程,还是市里的工程,近靠政府财政单一投资,与水利现代化建设的要求并不匹配,只有实现水利工程的资本化运营,转换水利工程的投融资体系,才能真正实现水利的可持续发展。

  近年来,泰州市通过加大骨干河道整治力度和配合实施引江河、泰东河整治,逐渐实现了水利投资的资本化运营,实现了水利工程投融资体系的转换。就骨干河道整治来说,由于工程面广量大,需要投入的人力、物力、财力都比较大,为此,泰州市认真落实投入政策,积极探索“政府引导、群众参与、社会赞助、资源置换”的投入机制,在资金安排上,积极践行“政府解决土方疏浚经费,乡镇(街道)、村和群众解决河道配套工程费用”的模式,把有限资金用在刀刃上,保障各项工作顺利推进。泰州市政府加大财政投入,积极引导各级部门参与责任分工,实行市、县(市、区)、乡镇(街道)、村分级承担。泰州各级水利部门还积极搭建水利建设投融资平台,充分利用市场运行机制加大投入,吸引多方参与工程建设。比如:发动党员干部、民营企业主和社会各界,筹集“光彩事业”基金,积极捐资赞助。在不加重负担的前提下,用足“一事一议”政策,组织引导市民和农民积极投资投劳。泰州还充分开发利用水土资源,吸引社会闲散资本,通过用收益换投入、资源换管理等多种方式,加大投入力度。

  通过资本化运营,转换水利投融资体系,泰州各县(市、区)结合自身特点,实现了工程效益与地方经济社会发展相结合。

  比如:兴化地处里下河腹部地区,是里下河地区是最具特色的水乡城市,兴化按照省里和市里的统一部署,遵照自己的城市规划建设,目前已基本建立了覆盖全域的防洪排涝和引江调水工程体系,为提升“兴化城”向全市的辐射带动能力,提高兴化的知名度和美誉度,认真制定近期城市发展规划和长远规划,对主城区东部和北部要划定控制区,严禁擅自新上工业项目。对兴化市现有经济开发区、昭阳工业园、临城科技园资源进行优化整合,实现集约发展、集聚发展和科学发展,他们结合兴化的文化特色、乡土人情规划布置景点,把兴化的环城河搭载成流动的河、文化的河、美丽的河,以此来推动和促进兴化市旅游业的发展。

  姜堰地处江淮两大流域的分界线,又是三水(江水、淮水、海水)汇集之处,近年来,该市按照“建设百年一遇标准工程,挖掘海陵名镇文化积淀,架构城区亲水走廊,再造罗塘古邑人文环境”的构想,以城市水利建设为主线,深入挖掘水文化,努力把城区河道建成盛满诗情画意的河,载满人文典故的沟。随着经济和社会的发展,该市加大保护和开发水文化遗产的力度,使之在城市现代化建设中成为新的亮点。

  管理创新 徐州“一龙治水”激活水务市场

  长期以来,我国实行的水资源管理体制是分部门管理,即水源工程由水利部门管理,供水与排水由城建部门管理,污水处理由环保部门管理,因此,管水量的不管水质,管水质的不管供水,管治污的不管污水利用,这就形成了多头治水的局面,造成水资源的浪费与污染。

  近年来,我国多个城市已经通过建立水务局,推动了涉水事务一体化管理,但是,真正凸显“一龙治水”优势的城市并不多。像2011年夏季,全国多个城市遭遇暴雨后,就出现了“到北京看海、到武汉看海……”的局面,城市里道路积水严重、地铁出现故障、交通拥堵不堪,市民生活遭受严重影响。而江苏省徐州市遭到暴雨侵袭后却呈现了另一番景象:6月23日这天,每小时降雨量超过50毫米,达到短时暴雨级别,曾经 “逢雨必涝”的徐州,却没有出现大面积积水,一些路段的短时存水也在雨后不久就消退了。

  在徐州水务局局长冯正刚看来,“这正充分体现出水务一体化的优势”。 2010年8月,徐州水务局成立后,将原本分属于建设、环保、国土、水利等多个部门的涉水事务全部归入水务局,对涉水事务统一管理,这样在暴雨预警准备时,就可以省去大把协调统筹的时间消耗,大大提高了行政效率。

  水务一体化管理,有一个很重要的内容,就是水务市场化改革,纵然当前全国200多个市县都在不同程度地推动水务一体化管理改革,但成功者较少,究其原因投融资机制的不完善是困扰水务一体化改革的重要难题。有不少地方一体化后,政府投资主体严重缺位,新的投融资渠道又没有建立,出现了严重的投融资困局,并没有形成完善的水务一体化的管理格局。

  正是预见到这一难题,徐州市在一体化改革同时,组建了投融资平台“新水国有资产经营有限责任公司”,纳入水务局下属企业。水务一体化,不仅仅是国有资产和相关机构的简单重组,其运作过程与传统模式完全不同,政府作为投资主体,确立了“政府主导、市场主体”的模式。徐州市将现有的存量资产打包,进行银行融资,多渠道的融资资金用于城市供水、污水治理和城市水安全治理等方面的工程项目,利用市场资金的补血,有效缓解了政府公共财政投入不足的压力,徐州水利发展速度加快。之前,徐州一年的水利投入资金不超过2000万,而融资平台建立后,2010年达到5.37亿元,2012年将达到8.5亿元。而由于水务项目符合国家政策导向,贷款的银行也得到了稳定回报。目前徐州的水利融资形势良好,融资平台成立以来,累计融资已经达到3.3亿元。

  实践经验表明,水务一体化的发展必须走市场化、产业化、专业化及社会化的道路。各级政府要积极创造有利条件,拓宽投融资渠道,鼓励和吸引社会资本参与城市水务行业的改革,带动水利市场的繁荣,用充满活力的水务市场激活水务管理,不断满足水利现代化建设日益增长的投资需求。

  以水兴城 镇江水利投融资平台盘活整盘棋

  2011年的中央和江苏省两个一号文件都提出加大公共财政对水利的投入,但由于各地财政差异,好政策在有些地方也很难落地。江苏省镇江市就面临这样的难题,由于经济基础薄弱,财政囊中羞涩,一年3000万元左右的水利投资甚至很难解决城市防洪压力。

  随着现代水利的理念与镇江水利发展相碰撞,镇江人逐渐学会了有效利用现有优势资源,他们把眼光瞄上江河整治中新生的土地资源,其诱人的开发前景,让镇江的执政者和水利人形成了一个共识:以水带地,以地生财,以财兴水,以水兴城,这样水利的改革发展成为古城镇江全面复兴的重要支点。这其中的关键节点是打造水利投融资平台,成立水利投资公司。

  2002年12月18日,镇江组建了以筹集城市水利建设资金为主要职能的水利投资公司,受市政府委托,管理、开发授权范围内的国有资产和资源;积极开展直接融资和间接融资,走多渠道融资之路。在直接融资上,成功发行企业债券20亿元。在间接融资上,通过与国有银行、政策性银行、金融信托机构、股份制银行等金融机构的合作,成功融资47亿元,融资总额达到67亿元。经过多年的摸爬滚打,水投公司已经从一个8160万元起步的后起之秀,成长为拥有6家全资子公司和控股子公司,总资产规模突破250亿元,净资产超过150亿元的强劲之师。

  镇江水利打了一场以水带地,以地生财,以财兴水,以水兴城的组合仗……近年来,镇江水投公司从长江防洪工程和北部滨河区水环境整治项目开始,从水利基础设施建设到水环境治理,到土地开发与运营,合理选择融资模式,成功发行企业债券20亿元;积极与各大国有银行、政策性银行、商业银行、金融信托基金,甚至民营机构开展融资合作,成功融资47亿元,融资总额达到67亿元。镇江水利逐渐把市场规律和治水理念相结合,将水利发展规划融入城市发展,实现了城市水利建设的良性循环。

  镇江水利投融资平台助力镇江水利大发展,城市大繁荣,所依靠的不仅仅是盘子大、投入多,更重要的是引导全市水利建设,甚至城市建设形成了一套完整链条。城市水利投融资体系的建立,不仅让城市水利发展步入快车道,还有效促进了城乡一体化的发展。

  2002年王梅芳从市港务局调任水利局局长时就提出:水利基础在农村,亮点在城市,活力在改革,前景在市场。正是这一认识,带动镇江水利发展从重点领域向全方位辐射。市政府每年都要从城市水利建社资金中切出一块反哺农村水利建设,促进河道疏浚整治等农田水利方面的工作,水投公司则土地出让收益中拿出一部分用于配套资金缺口,确保配套资金及时足额到位。通过城市水利的发展反哺农村水利,推进城乡水利统筹发展,逐渐实现水利发展与经济社会发展的融合,这样就形成了一条以打造水利投融资平台为突破口,以保障水利建设有序发展的链条,而正是其中的水利投融资平台盘活了整盘棋。

  退围(圩)还湖 淮安打响白马湖兴水之战

  白马湖位于淮安市区东南40公里处,资料记载面积113平方公里,是江苏的十大湖泊之一。然而,白马湖又是湖区的周边渔农赖以打捞、养殖取得收入的主要源地,几十年来,围湖造田、圈圩养殖、种植和围网养殖等人为活动泛滥,水域面积已经锐减至42平方公里。而且,水域污染严重,原先清澈见底的白马湖变成脆弱的“病湖”,甚至开始出现鱼蟹死亡的现象。

  白马湖原本具有防洪除涝、供水、养殖、航运、旅游等多种功能,还是南水北调东线工程的主要输水线路。基于此,2010年3月淮安决定将白马湖作为市区第二饮用水水源地,提出对白马湖进行综合治理,通过污水截流、退渔还湖、退圩(围)还湖、生态清淤、生态修复等综合治理措施,改善白马湖的水环境和水生态。2010年9月,淮安市水利局专门成立了白马湖保护与开发建设有限公司,从白马湖环湖大道建设开始,摁下白马湖“修复键”,拉开了湖区综合开发的序幕。

  经过一年多的奋战,由水利局负责,长39.1公里的白马湖环湖大道已经建成通车,8.3公里的环湖大道延伸段也将于今年春天全面建成通车,届时,湖区交通不畅的问题将得到彻底解决。市农委承担的退渔还湖工程已于去年全面完成,实施退渔10.8万亩,清退围网面积31.4平方公里。退圩(围)还湖工程的7个弃土区,白马湖公司承担了2个,退圩清淤土方835万方,已完成六成计划投资,预计今年汛期之前,市水利局承担的退圩(围)还湖工程将全部完成。

  白马湖的水域污染源,除了湖区过度养殖,还包括浔河上游洪泽城区的生活污水、工业废水以及农业污染。2010年10月,洪泽县启动浔河城市尾水出路工程,在宁连公路东侧建设了长达7公里的生态廊道,通过处理使出水水质符合农田灌溉和入海水道水功能区标准,确保城市尾水不再进入白马湖。目前工程已经完成,从源头上根治了白马湖的污染源。

  淮安市水利局黄克清局长说,通过实施白马湖退圩(围)还湖及清淤工程,白马湖的正常蓄水面积将有现在的42平方公里提高到87平方公里。白马湖将从流沙湖、“病湖”摇身变成“清水绿岸”、“金水金岸”,不仅改善了生态环境,促进了旅游业发展,更为淮安的经济社会发展提供新的支撑,实现生态、社会、经济效益的统一。

  白马湖保护工程,首先受益的是湖区渔民。去年,金湖县前锋镇白马湖村被授予“全国生态文化村”,这带动着世代以船为居、以捕捞养殖为生的白马湖村渔民“华丽转身”:村里的2万亩水面将逐步退还白马湖,积极发展生态旅游产业,将推出渔家乐等项目。

  从中受益的还有整个淮安城。白马湖退圩(围)还湖及清淤工程实施后,白马湖的生态系统将逐渐恢复,并实现良性循环,这不仅保证了城市第二水源地的供水问题,还让淮安人重见往日的靓丽白马湖。更重要的是,整治工程结束,白马湖的蓄水面积将增至87平方公里,增加的调蓄库容相当于一个大中型水库的防洪库容,白马湖防洪滞涝能力、供水能力都将得到极大恢复和提高。

 
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