水利改革:强力引擎激发澎湃动力——2002—2012水利改革发展综述之改革篇
2013-07-23

  记    者:毕鹏飞  席晶

  媒体名称:中国水利报

  发稿时间:2012年11月6日

  党的十六大以来,时代环境深刻变革,水利改革持续深入,治水兴水动力澎湃,为经济社会平稳较快发展提供了强力支撑。

  全国万元GDP用水量下降52%,中央水利投资超1600亿元达历史最高,农田水利突破“最后一公里”,最严格水资源管理制度正在推进,水权转让“试金”全民节水自律……10年来,特别是2011年中央1号文件出台和中央水利工作会议召开之后,制约水利科学发展的深层次矛盾和问题正在次第破题得解,改革试点和实践样本逐一破茧而出,新号角已经吹响,理论与实践相互促进、探索与突破共同发展的足音铿锵前行。

  严格水资源管理 引入市场机制

  节水型社会建设变革大潮涌动

  水资源是人类生存和社会发展必需的资源要素、生态基础和安全保障,既不可或缺,又无以替代。

  法者,天下之公器也。2002年颁布实施的新水法,为合理开发、利用、节约和保护水资源,推进水利改革发展,实行最严格水资源管理制度提供了坚实的法治保障。

  新水法规定:国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,以制度的刚性规范加快推进水资源管理体制改革。

  10年来,各地水利部门在工作实践中,积极探索,以建立城乡水务统一管理的水务局管理体制作为水资源管理体制改革的突破口,水务管理体制改革不断取得新突破。

  2004年5月20日,北京市被称为“九龙管水”的水管理模式画上了句号,备受关注的北京市水务局挂牌成立。新成立的水务局对北京市的水资源保护、供水、节水直到排水、治污等各项工作进行统一管理。以此为标志,水务管理有了更为完整而清晰的界定。

  2005年2月,水利部下发《深化水务管理体制改革指导意见》,全国水务管理体制改革取得了突破性进展。截至2012年,全国组建水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区达全国的76%(2002年年初水务局数量约占全国县级以上行政单位总数的31%)。黑龙江、广东、海南、四川、甘肃、宁夏等省(自治区)所辖市、县全部实现水务管理一体化。水资源统一管理体制逐步理顺和强化,为有效实施水资源管理提供了体制保证。

  推进城乡水务一体化改革,实施水资源统一管理,是祛除“多龙管水”、政出多门之痼疾,突破“水瓶颈”的一剂良方。实行最严格的水资源管理制度,则是从国家层面加强顶层设计,推动水利改革发展的固本之道。

  2012年3月,国务院出台《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,将最严格水资源管理制度提升到国家层面,确立了水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污控制红线,为从根本上解决我国水资源短缺问题、实现水资源可持续利用提供了制度保障。

  刚性制度需要“刚性执行”。只有守住这“三条红线”,让水资源要素在我国经济布局、产业发展、结构调整中成为重要的约束性、控制性、先导性指标,才能引导各地自觉转变发展方式,调整经济结构,优化发展布局,拓展发展空间,使经济社会布局和发展战略主动适应水资源禀赋条件。

  从山东省出台《山东省用水总量控制管理办法》,到浙江省把最严格的水资源管理制度写入《中共浙江省委关于推进生态文明建设的决定》,全面贯彻落实最严格水资源管理制度的行动正在推进。水利部在七省市开展了实行最严格水资源管理制度先行先试的创新实践,各省(自治区、直辖市)细化了实行最严格水资源管理制度的政策措施。

  2002年水法还确定了一个名词——节水型社会。

  节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制,形成以经济手段为主的节水机制,建立起自律式发展的节水模式,不断提高水资源的利用效率和效益,促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革,是制度建设,是一场革命。

  2002年,水利部在甘肃省张掖市率先进行了以水权制度建设为核心的全国第一家节水型社会建设试点工作,此后,浙江慈溪和余姚也进行了水权交易;辽宁大风口水库开始向绥中电厂供水……通过明晰水权,建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利,一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度已然形成,水权转换为水资源优化配置和高效利用提供了一条有效途径。

  此外,以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制也在逐步形成。

  低水价掩盖了水资源的稀缺性和珍贵性,水价杠杆开始撬动节水革命。山西省清徐县小武村的侯中喜说:“水龙头一开,跳的都是钱呀!”过去浇地都是大水漫灌,现在管道直接铺到田边。农民们为了省水把大垄改成了小垄,地膜覆盖保墒、保水。清徐县年均节水2000万立方米,减少地下水开采1659万立方米,相当于建一座中型水库。水价改革强化了社会公众对水商品属性的认可,发挥了价格杠杆促进节水的调节作用,水价体系的完善还促进了水权、水市场理论的发展和实践。

  各地结合当地水情,以用水方式转变促发展方式转变有效解决了发展需求与水资源约束间的突出矛盾。10年来,全国开展了100个国家级和200个省级节水型社会建设试点,带动了节水型社会建设向深层次、全方位发展。全国万元GDP用水量下降到225立方米,较2002年下降了52%;万元工业增加值用水量下降到108立方米,较2002年下降48%。

  多元投入 稳定增长

  水利投入保障机制逐步健全

  投入是水利加速发展的前提和关键,大投入带来大发展。10年来,中央和各级地方政府把水利放在国民经济发展的重要位置,加大对水利的投入力度,在投资政策上重点向水利倾斜,努力构建以公共财政资金为主、多渠道筹集资金的水利投入稳定增长机制,水利建设投资大幅度增加,水利建设大规模展开,水利基础设施能力得到显著增强。

  2011年中央1号文件出台了加大水利投入的强有力政策措施,为大规模的水利建设提供了更加有力的资金保障。

  为积极落实中央水利投资政策,推进投入保障机制建设,水利部印发了《建立水利投入稳定增长机制的指导意见》,会同财政部印发了《水利建设基金筹集和使用管理办法》,与中国人民银行等七部委联合发布《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》,出台《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》,为形成水利投入的多元渠道和多模式格局提供了制度保障。水利部还与多个省、自治区以及多家中央部委、金融机构签订了合作协议,共同推动水利改革发展。

  中央有关部门以及金融机构将水利作为优先保障领域和重点支持对象,从财政、金融、税收、土地、价格等方面全方位加大支持力度,形成了治水兴水的强大合力。

  在国家投资体制改革政策的引导下,全国各地竞相推进创新尝试。

  宁夏提出从2011年开始设立水利建设专项资金,每年增长比例不低于财政收入增速;内蒙古对水利工程建设给予政策优惠;山东确定各级政府从土地出让收益中安排10%~20%用于农田水利建设;广东明确土地出让收益中45%由省级统筹……

  在增加水利投入的同时,各地政府还积极创新投融资机制,鼓励引导社会各界投资水利建设领域。河南鼓励社会资本按照河道防洪治理规划直接投资河道工程治理,政府根据工程投资比例将一定范围的沿河土地开发权出让给投资商作为补偿。四川成立水务投资集团有限责任公司,主要投资四川省重大水利基础设施建设项目……

  众人拾柴火焰高。10年间,全国累计完成水利建设总投资1.32万亿元,是1949—2001年水利建设投资总量的3.2倍。2011年中央1号文件发布后,水利投资规模再上新台阶,当年全国水利建设投资达到3452亿元,是2002年水利投资规模的4.4倍。一个以公共财政投入为主、金融支持和社会参与为补充的水利投入机制初步形成。

  建管并重 强基固本

  工程管理重点改革不断突破

  现代水利工程需要现代化的建管体制。

  在小浪底的反调节水库——西霞院工程建设中,一套以合同管理为基础,严格实行业主负责制、招标投标制、建设监理制的建管体系,在确保工程投资、进度、质量的同时,增强了建设现代水利工程所需的科技创新能力。

  10年间,水利建设管理在创新中前行,水利工程建设管理体制改革不断深化。全面推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制,强化水利建设资金、质量、安全监管,加强水利建设项目的审计、稽查,与监察部门建立了水利工程建设联合监督检查机制,保证工程建设进度、质量、安全和效益。

  良好的水利建设管理体制有效提升了全国水利工程建设质量管理水平,涌现出黄河小浪底、淮河入海水道、浙江曹娥江大闸等一大批经典工程、优质工程。

  水之兴利在于建,利多利少在于管。

  2006年6月30日,是值得黄河职工铭记的日子。从这一天开始,长期以来集“修、防、管、营”四位一体的水利工程管理旧体制退出历史舞台,管理、养护与施工企业人、财、物彻底分离的新型管理体制和运行机制形成。

  水管改革最直观的成果,用基层干部的话说就是:“体制顺了,经费有了,工程管理单位和维修养护单位各尽其责,‘重建轻管’的历史局面被彻底破除!”

  水管体制改革涉及社会管理功能的重新调整和利益的重新分配,意义重大,影响深远。10年间,各地攻坚克难,不懈努力,水管体制改革浪潮翻涌。目前,全国大中型水管单位改革任务基本完成,落实“两费”150亿元,落实率达84%;实行管养分离的水管单位达63%,安置分流人员8.2万人,落实社会保障政策35万人。700多万处小型农田水利工程实行了产权制度改革。

  在昆仑山下的格尔木农场,在关中西北的陇县段家峡水库灌区,在改革开放最前沿的广东省……一座座漂亮的管理站房干净整洁,鲜花盛开,一处处水利工程面貌一新,效益凸现……基层水利职工们兴奋诉说与受益农户的声声感谢表达着共同的心声:水利工程管理体制改革已在神州大地彰显出勃勃生机,为建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济体制要求的水利工程管理体制和运行机制奠定了坚实基础。

  健全体系 完善机制

  农村水利改革突破“最后一公里”

  在江苏省太仓市双凤镇农民眼中,水利站变了。

  “过去只管收费,现在是真搞服务。”农民陆耀林说,10多年前,水利站要靠卖建材、开门市,哪像现在,不收农民钱,水给放到田。

  陆耀林所感受的变化,缘于两年前的一场改革。2010年,太仓市实施乡镇水利站改革,明确其公益职能,定岗定编,全市的乡镇水利站纳入县级财政预算。乡镇水利站轻装上阵,激发出活力。有了“当家人”,大小河流被严格地“监护”起来,重新恢复了清澈。

  双凤水利站是全国乡镇水利站的缩影,也是农村水利改革破解困局、寻求治本之策的见证。

  修到田间地头的小农水一直是农民群众的心头之盼,但是,体制不顺、主体缺位、经费不足等原因,让一些小型农田水利工程处于“政府管不到、集体管不好、群众管不了”的尴尬局面。

  补齐农田水利建设“短板”,确保投入是重中之重。2005年10月,国务院出台了《关于建立农田水利建设新机制的意见》,中央财政自2005年起设立中央财政小型农田水利建设补助专项资金,逐步增加资金规模,对农民兴修小型农田水利设施给予补助。

  10年来,全国农田水利基本建设完成投资8906亿元,组织群众兴修水利建设累计投入劳动工日约达308亿个。2011年,国家出台从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设,进一步扩大了农田水利投资来源,农田水利投入保障机制逐步健全。

  建好的小水利工程谁来管?这成为新时期农村水利面临的突出问题。根据中央精神,日前,水利部、中央机构编制委员会办公室、财政部联合出台意见明确提出,靠基层水利服务机构、农民用水合作组织、专业化服务队组成的“三驾马车”驱动,到2013年年底,基本建立全面覆盖的基层水利服务体系,从根本上破解“最后一公里”难题。

  各地不断探索新机制,健全基层水利服务体系。江苏省探索分级负责、专群结合的新机制,初步建成了“以乡镇水利站为基础,农民用水户协会为主体,村级水管员参与”的农水工程管理网络;甘肃省努力一个县组建一个抗旱服务队,一个乡镇组建一个乡镇水利站,一个村培育一个农民用水合作组织;广东建立“宗宗工程有人管,镇镇都有水管所,村村都有水管员”的基层水利服务体系……

  水利基层服务“有腿了”,农民用水更便利。全国共建立乡镇或流域水利站2.6万个,成立农民用水户协会7.8万个。职能明确、布局合理、服务到位、全面覆盖的基层水利服务体系,正逐步成为现实。体制机制创新是水利事业发展的不竭源泉和强大动力。我国国情水情复杂,兴水治水任务十分繁重,探索中国特色水利改革发展道路没有现成经验可资借鉴,没有固定模式可以效仿。

  2011年中央1号文件发布后,水利部加快推进水利改革发展试点,通过先行先试、积累经验、树立样板,找准体制机制方面的深层次矛盾,破解重点领域和关键环节的突出制约,使各地学有榜样,干有方向,赶有目标,推进水利改革不断深化和拓展。试点地区的探索实践,在全社会形成了广泛的示范带动效应,各地从实际情况出发,跳出了独特的改革舞步。

  思路一变天地宽,机制一转活力来。改革是水利事业发展的强大动力,只有加快水利重点领域和关键环节改革攻坚,破除制约水利发展的体制机制障碍,着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的水利体制机制,才能适应不断变化的形势需要,才能以改革的新突破赢得各项事业的新发展,才能为水利实现跨越发展真正提供不竭的澎湃动力。

作者:毕鹏飞 席晶   责编:魏永静