刘昆:加大投入 创新机制 全面推进农村水电增效扩容改造工作
2013-07-15
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加大投入 创新机制 

全面推进农村水电增效扩容改造 

——在全国农村水电增效扩容改造工作会议上的讲话 

财政部副部长    刘  昆 

2013年7月5日 

    

同志们: 

  农村水电不仅是重要的可再生能源和清洁能源,而且具有防洪灌溉、生态涵养、改善民生等多重功能,是农村重要的基础设施。2011年,财政部、水利部对浙江、重庆、湖北、湖南、广西和陕西等6个省(区、市)1995年底以前建成的农村水电站,组织实施了增效扩容改造试点,在试点省市、有关部门和项目单位的共同努力下,2012年底已顺利完成,试点工作成效明显,获得了国务院领导的充分肯定。今年初,在财政部、水利部专题汇报材料上,回良玉同志批示:“农村水电增效扩容改造试点工作抓的很好,而且有一举多得之成效,应该有力有序地予以推进”;李克强同志批示:“赞成,请在先行试点基础上继续扩大改造范围,充分发挥综合效益”。今天,我们召开这次会议,主题是贯彻落实国务院领导批示精神,总结试点经验,部署全面推进农村水电增效扩容改造工作。总的目标是:到2015年底,中央财政补助80亿元,带动地方财政和社会投资140亿元,支持全面完成1995年底前建成的4000多座农村水电站增效扩容改造任务。刚才,试点省(区、市)财政、水利及项目单位代表分别介绍了经验做法;福建、江西、湖南、广东、陕西省政府领导同志与财政部、水利部共同签署了责任书并作了讲话。胡四一副部长还将对工作作部署。各级财政部门应按胡四一副部长提出的要求,加大投入、创新机制,全面推进农村水电增效扩容改造。按照会议安排,我讲几点意见,供同志们参考。 

  一、农村水电增效扩容改造试点工作成效显著 

  为贯彻落实2011年中央一号文件和节能减排工作要求,财政部、水利部于2011年7月印发了《农村水电增效扩容改造财政补助资金管理暂行办法》,在浙江和重庆两省市以及湖北、湖南、广西、陕西所属部分县市开展农村水电增效扩容改造试点。截至2012年底,中央财政投入12亿元,带动地方政府、企业、金融机构等投入25亿元,用了不到两年的时间,完成了733座农村水电站增效扩容改造,大幅提升了装机容量和发电量,恢复和增强了防洪、灌溉、供水等综合功能,取得了明显的经济效益和社会效益,并为今后全面推进工作积累了宝贵经验。 

  一是提升发电能力,促进了节能减排。733座老旧农村水电站改造后,装机容量从改造前的86.8万千瓦增加到114.6万千瓦,增长32%;年发电量从27.2亿千瓦时增加到41.3亿千瓦时,增长52%。巩固和新增发电量相当于每年替代140万吨标准煤,减少排放二氧化碳350万吨、二氧化硫3.1万吨及其他有害气体和粉尘,节能减排效果明显。 

  二是发展当地经济,实现了支农惠农。农村水电增效扩容改造试点带动了上下游相关产业,促进了周边地区经济发展。改造试点带动机电设备制造和安装业实现产值约30亿元,创造了2万多个就业岗位。改造试点改善了本地区农民生产生活条件,增加了农民收入,提升了农村水电站服务农村公益事业的能力,特别是181座农村集体所有制水电站改造后实力增强,盘活和壮大了农村集体经济。 

  三是消除安全隐患,发挥了综合效益。各地根据农村水电站实际情况,有针对性地采用新技术、新材料、新工艺,对机电设备、金属结构、送出工程等进行重点改造,提高了水电站自动化、信息化和现代化水平,消除了各类安全隐患,保障了公共安全和生产安全。通过改造挡水、泄水和输水系统,巩固和恢复库容14.7亿立方米,有效发挥了农村水电站防洪、灌溉、供水等综合效益。通过增设生态流量泄放设施,优化水电站调度,加强环保措施,改善了383条中小河流生态环境。 

  四是创新投入机制,拓宽了融资渠道。在中央财政资金带动下,试点省(区、市)按照1:1或者1:0.5的标准进行配套,两年累计安排10亿元,加上中央财政12亿元,财政补助总额占改造总投资的60%,同时带动企业、金融机构等社会主体累计投入15亿元,为改造项目实施提供了有力的资金保障。如浙江省富阳市规定,当地的增效扩容改造试点项目除国家、省两级补助外,剩余投资全部由当地财政配套;陕西省通过召开银企对接会等方式,拓宽项目融资渠道,为项目多元化融资进行了有益尝试。 

  五是形成政策合力,积累了改造经验。试点省(区、市)结合当地实际,出台了税费、土地、电价等保障措施,项目单位加快建设进度。如重庆市出台了一系列政策,明确对增效扩容改造项目新增发电量按每度电2分钱的标准给予补贴,对项目建设给予税费减免、土地划拨等优惠;浙江省将增效扩容改造电站电价提高了0.03元/千瓦时;湖北省将农村小水电最低上网电价从0.245元/千瓦时提高到0.252元/千瓦时,其中47个增效扩容改造试点项目上网电价平均达到0.27元/千瓦时;重庆青烟洞水电站为化解改造施工与供电矛盾,错峰开展项目施工与机电设备安装等工作,既保障了供电要求,又确保工程按期完工。 

  试点工作达到了预期目标,取得了显著成效,得到国务院领导的充分肯定。这离不开试点省(区、市)各级人民政府的高度重视和有力领导;离不开水利、财政等部门的协同努力;离不开项目单位精心组织和施工。借此机会,特向为试点成功作出贡献的各级领导和同志们表示衷心感谢! 

  二、充分认识全面推进农村水电增效扩容改造的重要性和紧迫性 

  农村水电事业直接关系到我国农村经济社会发展、山区生态建设和环境保护。改革开放以来,我国农村水电建设蓬勃发展,目前全国已建成农村水电站45000多座,装机容量6500多万千瓦,超过3个三峡电站的装机容量,年发电量近2200亿千瓦时,约占全国水电的30%,在增加能源供应、减排温室气体、保护生态环境等方面发挥了积极作用,为农村发展、农民增收和民生改善作出了重要贡献。但也要看到,由于承担公益性任务较多、上网电价偏低和体制机制不顺等多方面原因,早期建设的农村水电站无力依靠自身积累进行改造升级,设备设施老化,能效逐年衰减,不仅浪费宝贵的水能资源,影响综合效益的发挥,还存在不少安全隐患。据统计,我国1995年底前建成投运且具有增效扩容改造潜力的农村水电站仍有4000多座,装机容量近700万千瓦。对这些老旧电站全面进行增效扩容改造,不仅能提高水能资源利用效率,促进节能减排,保护河流生态环境,还能消除公共安全隐患,让当地群众得到更多实惠,是一项投资少见效快、一举多得、利国惠民的德政工程和民生工程。 

  (一)全面推进农村水电增效扩容改造,是巩固农村水电发展成果、保障电站安全运行的必然要求。目前,1995年底前建成投运的农村水电站,平均运行年限在25年左右,有的长达30-40年。受当时设计水平和施工技术制约,加上长期以来缺乏投入,不少电站的发电及防洪、灌溉、供水等功能正在丧失,还普遍存在坝体、坝基渗漏,泄洪建筑物破损,挡水、引水设施失修,压力管道老化锈蚀等问题,在当前极端气候事件频发多发的情况下,极易诱发公共安全事故。近年来,国家大规模实施病险水库除险加固,部分水电站大坝稳定、基础防渗、泄洪安全等问题得到解决,但发电设施方面的安全隐患依然存在,如果不抓紧进行改造,不仅已有的成果保不住,可能还会付出很大的代价。 

  (二)全面推进农村水电增效扩容改造,是优化能源结构、建设生态文明的迫切需要。合理开发利用水电资源可以有效缓解我国能源供应紧张局面,减少污染排放,优化能源结构。农村水电是我国水电开发利用的重要组成部分。对1995年底前建成投运的农村水电站全面推进增效扩容改造,不仅可巩固现有发电能力,还可使发电量平均提高40%以上,新增水电发电量100多亿千瓦时。巩固和新增的发电量相当于每年节约1100万吨标准煤、减排二氧化碳2800万吨。同时,通过增设生态流量泄放设施,优化梯级电站调度运行,改善河流生态环境;改造后扩大就近供电范围,促进山区农民以电代柴,有利于巩固退耕还林成果,保护山区生态环境。 

  (三)全面推进农村水电增效扩容改造,是促进城乡一体化、全面建成小康社会的重要举措。农村水电是我国农村重要的生产生活基础设施。农村水电供电范围涉及全国二分之一区域、三分之一县市、3亿多农民。但1995年底前建成投运农村水电站老化,供电能力下降,安全有隐患,防洪、灌溉、供水等综合功能退化,对这类电站全面推进增效扩容改造,提高农村电气化水平,一方面增强防洪抗旱能力和农业灌溉能力,改善农村生产条件,另一方面促进农村生产生活方式转变,使封闭的山区有了电、供了水、通了路、改了厨,有利于加快城乡一体化步伐。不仅如此,这类电站往往地处山区、贫困地区,是当地经济的重要支撑,全面推进增效扩容改造有利于促进当地将资源优势转化为经济优势,增加农民收入,促进脱贫致富,助推实现全面小康的战略目标。 

  三、全面推进农村水电增效扩容改造的目标要求及政策要点 

  按照国务院领导批示精神,财政部、水利部决定继续采取中央财政补助的方式,全面推进农村水电增效扩容改造。 

  (一)全面推进农村水电增效扩容改造的总体要求和目标任务 

  全面推进农村水电增效扩容改造的总体要求,即全面贯彻落实党的十八大精神和国务院节能减排总体工作部署,积极践行可持续发展治水思路,牢固树立民生水利发展理念,以政策集成、整体推进、统筹兼顾、综合改造为原则,以提高综合能效和安全性能为目的,以机电设备和配套设施更新改造为重点,以体制改革和机制创新为保障,把增效扩容改造与节能减排、民生改善、生态建设有机结合起来,全面推进,提高水能资源利用效率,促进农村水电可持续发展,更好地惠及民生。 

  目标任务是:从2013年起,到2015年底前,中央财政投入80亿元,带动地方政府、社会投资140亿元,完成1995年底前建成投产的4000多座老旧农村水电站增效扩容改造,使装机容量从680万千瓦增加到810多万千瓦,年发电量从220亿千瓦时增加到320亿千瓦时。今年已经批复广东等20个省(区、市)和新疆生产建设兵团的实施方案,中央财政补助资金已预拨17.9亿元,力争开工2600个项目,投产500个项目。其余省份前期工作到位、具备条件后,将尽快批复实施方案并启动改造工作。 

  (二)准确理解和把握农村水电增效扩容改造的政策要点 

  按照新一届政府转变职能、加快审批制度改革的有关要求,财政部、水利部改变以往层层报项目、层层批项目的传统做法,创新了管理方式。中央层面主要是制定政策、规划和标准,明确地方目标任务,以省为单位进行监督和绩效考核。具体组织实施工作,包括项目选择和资金分配由地方负责。 

  1.以省为平台,实行整体推进。农村水电增效扩容改造不仅涉及项目自身改造,而且涉及流域治理、资源开发、环境保护等方面,需要统一规划、整体开发、集中改造。从试点情况看,以省为单位整体推进,同一河流或区域的农村水电梯级联合开发,可以大大提高农村水力发电潜力和水资源综合利用效益。重庆市476个电站分布在202条河流上,通过整体规划改造,实现梯级联合调度,效益提升了10%以上。湖北省通山县九宫梯级电站由7级8站组成,试点时全部纳入改造范围,建设了梯级调度中心,实现了自动化远程调度,水能资源综合利用效率提高了20%以上。鉴于此,全面推进农村水电增效扩容改造时继续采用以省为单位整体推进的办法。 

  2.资金包干使用,明确各方责任。财政部、水利部主要是将补助条件、标准公开,目标量化,并根据批复的实施方案进行监督和绩效评价。方案编制、项目审批、资金管理等交给地方,实行地方负责制。在批复的目标任务和资金安排总规模内,地方可根据实际情况对项目进行适当调整。试点表明,这一机制实现了权责一致,有利于调动各地积极性,因地制宜推进工作。从今年批复20个省(区、市)和新疆生产建设兵团的实施方案情况看,地方热情高涨,工作效率高。2013年启动改造工作的省份和新疆生产建设兵团已全部完成整体规划和初步设计,并做好了招投标和工程详细规划的各项准备工作。 

  3.创新支持方式,发挥政策合力。中央财政延续试点补助政策,按改造后装机容量定额补助,补助标准为东部地区700元/千瓦,中部地区1000元/千瓦,西部地区1300元/千瓦,且单个项目中央财政补助资金不得超过改造总投资的50%。地方政府也要加大支持力度,继续按照1:1或者1:0.5进行配套的做法落实,并鼓励银行等金融机构及其他社会主体加大投资,多渠道保障改造资金需求。同时,各地方还要积极研究制定电价、税收等优惠政策,健全运行维护机制,形成政策合力,保证电站改造后持续健康运行。 

  4.制定统一标准,确保项目质量。为保证改造工程进度、质量、安全和实施效果,水利部、财政部制定了《农村水电增效扩容改造项目建设管理指导意见》,对项目审批、招投标、工程监理、质量安全管理及监督检查等多个环节提出了具体要求。水利部印发了《农村水电增效扩容改造项目初步设计指导意见》、《农村水电增效扩容改造项目机电设备选用指导意见》、《农村水电增效扩容改造项目验收指导意见》等文件,形成了包括工程设计、装备选用、建设运营管理、项目验收的一整套制度体系,统一了技术标准和管理规范,保证项目质量。 

  5.开展绩效考评,实行全程监控。为加强对项目监督管理,确保财政资金安全有效,在签定责任书、明确目标任务、发挥地方政府和项目单位的主观能动性的同时,对组织实施工作全程监督指导,建立了农村水电增效扩容改造绩效评价制度,加强事后考核验收、绩效评价。根据财政部、水利部印发的《农村水电增效扩容改造绩效评价暂行办法》,对改造工作组织、建设管理、资金管理、工程验收、改造效果及长效机制落实情况进行定性定量评价,评价结果与中央财政补助资金挂钩。对优秀的省(区、市)进行通报表扬,并按中央财政补助资金总额1%给予奖励;对不合格的省(区、市)给予通报批评,并扣减中央财政补助资金总额的10%。 

  四、统筹协调,精心组织,高质量完成农村水电增效扩容改造任务 

  从试点情况看,农村水电增效扩容改造工作中存在有待改进之处。比如,有的地方没有从全流域角度调整完善电站的规划布局,对流域生态环境保护不够;有的地方前期工作不扎实,纳入实施方案的部分项目条件不成熟,积极性不高,工作进展慢,还有部分积极性高的项目没有纳入实施方案,要求补充进来;有的地方保障措施落实不到位,配套资金偏少,电价、土地、税费等优惠政策不落实,在减员增效、电站运营体制等方面没有实质性改观。上述问题应引起高度重视。 

  首先,在指导思想上,要协调好水电开发与生态环境的关系。我国水电开发成绩显著,但过分追求投资效益、综合利用效率低下、过度开发造成环境破坏等问题不容忽视。全面推进农村水电增效扩容改造,不是简单的设备更新和单纯的发电能力提升,不能片面追求发电效益,必须综合考虑河流及周边生态环境保护和治理,统筹好发电效益与防洪、灌溉、供水、生态等综合效益,平衡好项目单位与库区群众利益及生态环境等多方面关系。项目改造要与河流生态等规划相衔接,优化电站布局,合理确定改造后电站功能。尤其是一些河流早期制定的规划思路不能适应新时期要求,有必要在实施增效扩容改造时,按照人与自然和谐、人与水和谐的生态文明理念进行修订和完善。 

  其次,在政策支持上,要处理好中央资金统筹以及与地方配套政策的关系。地方政府要以增效扩容改造为契机,加大资金整合力度,统筹安排增效扩容改造、病险水库除险加固、中小河流治理等专项资金以及水电新农村电气化、小水电代燃料等中央基建投资,提高资金使用效率,全面提升本地区农村水电建设水平。试点时改造的733座电站中有168座已完成病险水库除险加固,提升了财政资金使用效益。全面推进农村水电增效扩容改造工作时,要继续朝这个方向去努力。同时,地方配套资金要足额保证,配套政策要落实到位。增效扩容改造项目中央财政补助主要起引导作用,地方要按照批复的实施方案落实地方配套资金,研究制定相关税收、土地、电价等优惠政策,政策上形成合力,为本地区项目改造和后期运营创造良好环境,促其健康发展,更好地惠及民生,更好地服务本地经济发展。 

  第三,在项目实施上,要处理好政府与市场的关系。按照新一届政府转变职能、减少审批的要求,在全面推进农村水电增效扩容改造工作中,要正确处理政府与市场的关系,使政府管理“有形之手”与市场“无形之手”相协调。政府及部门的角色是制定政策、明确标准,要减少行政审批,符合条件的项目原则上都应纳入改造范围。要平等对待各种产权主体,鼓励金融机构对增效扩容改造项目给予支持;通过举办专门培训班、编印相关资料、组织专家现场指导等多种方式进行技术指导。项目单位是农村水电增效扩容改造的责任主体,应切实抓好项目建设的工程质量、工程进度和生产安全,努力探索符合农村小水电企业特点的运营管理模式。 

  第四,在组织管理上,要处理好上下级之间、政府各部门之间的关系。财政、水利等部门要密切协作,与其他有关部门共同努力打造高效工作平台,各司其职,各负其责,形成齐抓共管的良好工作格局。财政部门要主动与水利等部门沟通协调,充分听取部门意见,对水利等部门牵头的规划编制、项目实施等工作,要积极配合、大力支持。要勇于创新,充分调动各方面积极性,推动形成中央、地方、企业、社会多元化资金投入格局。要加强财政政策的综合集成,集中资金办大事,提高财政资金使用效果。财政、水利部门要加强与本地区发改、物价、国土、环保、农业、林业、金融等部门的协调,加强与相关政策的衔接,合力推进工作。 

  同志们,全面推进农村水电增效扩容改造,有利于节能减排和生态文明建设,是财政部、水利部贯彻十八大精神的一项具体行动。我们要以高度的责任感和使命感,开拓创新,狠抓落实,力争用两到三年时间,全面完成农村水电增效扩容改造工作,推进节能减排,加强生态文明建设,使农村水电工作迈上新台阶。 

作者:   责编:李珊珊
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