金海 刘登伟

　　2011年中共中央“一号文件”聚焦中国水利问题。这是在2004年至2010年连续7年聚焦“三农”问题后，“一号文件”主题首次指向水利领域。

　　一、背景与形势

　　中国在不同历史时期，对水利的地位作用做出过经典论断和精辟阐述。早在1934年，毛泽东同志提出“水利是农业的命脉”；改革开放至上世纪末，国家明确水利是“国民经济和社会持续稳定发展的重要基础和保障”；进入新世纪，中央与时俱进地提出“水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源”。随着经济社会快速发展,中国水资源形势深刻变化,水安全状况日趋严峻,水利对全局影响更为重大。进一步明确水利战略定位，是关系水利长远发展的根本问题。

　　文件从新时期新阶段面临的新形势出发，对水利进行了战略定位。“水是生命之源、生产之要、生态之基”，对水资源重要作用进行了全新的阐明。“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统”，充分考虑了水利多重功能，全面深刻阐述了水利在新形势下的重要地位。“水利具有很强的公益性、基础性、战略性”，“加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局”，“不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”，充分考虑了水利多重属性和内涵。

　　二、优先重点领域

　　1、面临问题

　　我国是一个农业大国，13亿人口的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，农业、农村、农民问题关系国家事业发展全局。人多地少水缺、水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配是我国的基本水情。目前，我国还有一半以上耕地缺少基本灌排条件，全国有近3亿农村人口没有喝上安全饮用水，一些农村和边远地区经济社会面貌还很落后，农业基础薄弱、农村发展滞后的局面没有根本改变。农业水利化程度不高，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。随着工业化、城镇化和农业现代化加速推进，全球气候变化影响加大，水利已经成为影响农村经济社会发展和农民增收的重要制约因素。近年来，虽然国家大幅增加了水利建设投入，但是与经济社会发展对水利提出的要求相比，建设速度仍然滞后，同时频繁发生的严重水旱灾害，造成重大生命财产安全，暴露出农田水利等基础设施十分薄弱，再次警示我们加快水利建设刻不容缓。

　　2、重点领域

　　中央一号文件提出，要把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。这是中国政府立足基本国情水情和发展的阶段性特征，科学把握水利发展规律，顺应时代发展趋势所作出的重大战略决策。

　　（1）重视粮食安全

　　加快灌区建设，促进旱涝保收高标准农田建设。加快防汛抗旱薄弱环节建设，加快中小河流治理和水库除险加固，推进水源工程建设，提高水资源调控水平和供水保障能力，显著改善农业和农村地区易旱易涝的局面。抓紧建设一批供水工程，切实解决农村人口饮水安全问题。搞好农村水生态保护和水能资源开发，改善农村环境，繁荣农村经济。

　　（2）重视污染防治

　　实施水功能区限制纳污，加大农村面源污染治理，改善河湖水质，改变广大农村地区的落后面貌。加强水源地保护，强化水资源关键控制性指标的考核机制，切实提高各级政府和社会的认识。

　　（3）重视制度改革

　　建立农田水利建设和管理新机制，深化小型农村水利工程产权制度改革，建立健全水权水市场，推行城乡水务一体化管理。要推进农业水价综合改革，大力促进节约用水和产业结构调整，兼顾效率和公平。加大基层水利服务体系建设力度，发展农民用水合作组织，鼓励农民自主管理。适应信息化发展新趋势，全面加强科技创新。进一步完善水法规体系，大力推进依法治水。

　　（4）重视农户参与

　　注重发挥广大农民群众的积极性和能动性。广泛发动农民群众自力更生，兴修农田水利，掀起农田水利建设新高潮。鼓励农民采取多种形式，投身水利，支持水利事业发展。加大教育和培训力度，鼓励农民管理和服务事关自身利益的群众用水管水组织。培育农民互助合作组织，鼓励农民参与，培养自我管理、自我服务的社会主义新农民。

　　三、重要制度创新

　　中央一号文件明确提出，把实行最严格的水资源管理制度作为一项基本国策。这是党中央、国务院审时度势、统揽全局作出的一项重大战略性决策，体现了科学发展观的要求，体现了人民群众的愿望。面对日趋严峻的水资源形势，必须像重视国家粮食安全一样重视水资源安全，像严格土地管理一样严格水资源管理，像抓好节能减排一样抓好节水工作。建立和实施最严格的水资源管理制度是唯一出路。只有实行最严格的水资源管理制度，才能根本扭转水资源过度开发、无序开发和低水平开发的状况，才能有效解决我国严峻的水资源问题，才能真正为经济社会可持续发展提供坚强保障。

　　实行最严格的水资源管理制度，就要建立健全法规制度，创造良好法治环境。要从水量、水质和用水效率三个方面，建立三项制度，确立“三条红线”，着力改变当前水资源过度开发、水污染严重、用水浪费三大突出问题。实行最严格的水资源管理制度，切实加强组织领导，落实管理责任制。建立水资源管理责任和考核制度，将水资源开发利用、节约保护等关键控制性指标作为国民经济和社会发展的“硬约束”，纳入县级以上地方党政领导班子政绩考核体系。

　　四、投入渠道创新

　　1、主要问题

　　水利作为国民经济和社会发展的重要基础设施，在构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会中肩负着十分重要的职责。1998年大水后，国家加大水利建设投入力度，但水利投入存在供需缺口大、波动频繁、占国家财政支出比重较低等问题。由于投入严重不足，我国水利基础设施滞后的局面没有根本转变，综合防洪抗旱减灾体系尚不能有效保护人民群众生民财产安全，“基础脆弱、欠账太多、全面吃紧”。

　　2、主要措施

　　（1）明确以公共财政为主的渠道。水利是公益性为主的基础设施，加强水利建设，提供公共服务，是各级政府的重要职责。目前水利公共服务的能力和水平还不高，水利公共服务的覆盖面还很低，水利建设现状距离和谐社会的要求还相差较大，这就决定了未来一段时期内，必须加大公共财政对水利投资的力度，把水利作为公共财政投入的重点领域，发挥政府在水利建设中的主导作用，舍得花钱，舍得投入，逐年增加各级财政、预算内固定资产投资、土地出让金等对水利的投入，延长水利建设基金征收年限、扩大征收规模，切实解决水利投入不足问题。

　　（2）引导金融对水利建设的扶持

　　在经济总量持续扩大的背景下，我国金融机构资产稳步增长，金融资产供给环境不断改善，给水利建设提供了良好的金融环境，加以引导，对加大水利投入利处多多。要对符合中央财政贴息规定的水利贷款给予财政贴息。推广以财政信用为基础市场融资，用于重点水利工程建设。国内外优惠贷款要向水利基础设施项目倾斜。积极探索公益性水利项目“收益权”质押贷款。对水利基础设施项目实行企业所得税优惠政策。政策性银行要积极开展水利建设中长期政策性贷款业务，通过长期限、低利息、高额度等优惠政策，发挥政策性银行对水利建设的扶持作用。

　　（3）建立多元化投入体制

　　水利建设任务繁重，涉及全社会方方面面，要努力形成多渠道、多层次、多元化的水利投入保障机制，广泛吸引各类社会资金投入水利建设，形成全社会办水利的建设格局。充分利用资本市场，鼓励有实力的水利企业发行股票、债券和组建基金，鼓励非公有制经济进入农村水电开发、城市供排水和污水处理等基础设施的建设与运营。城市供水、污水处理、水电开发等可利用特许经营、投资补助等方式，吸引社会资本参与。鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，推进小型农田水利设施以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转，完善“一事一议”筹资筹劳机制，提高农民自我发展能力。

　　（4）规范水利投资项目管理

　　通过管理保证大规模建设资金的效率和安全。健全各级政府水利投资项目决策机制，规范投资资金管理，统筹安排、合理使用各类投资资金。完善水利投资监管体系，建立政府投资责任追究制度。

　　五、重要机制创新

　　1、主要问题

　　改革开放以来，按照国家政治经济体制改革的总体要求，水利改革扎实有序推进，水行政管理职能转变加快，水利社会管理和公共服务明显加强，水利工程管理体制改革稳步开展，有力推动了我国水利事业的长足发展。同时，必须看到，尽管水利改革迈出重大步伐，体制机制建设取得重要成果，但与国家行政管理体制和市场经济体制改革的要求相比，与保障水利又好又快发展的要求相比，水利发展体制不顺、机制不活、改革总体滞后的问题依然存在。对此，一号文件明确提出，坚持改革创新，加快水利重点领域和关键环节改革攻坚，破解制约水利发展的体制机制障碍。

　　2、主要措施

　　（1）完善水资源管理体制

　　强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。完善水资源保护和水污染防治协调机制。

　　（2）健全水利工程良性运行机制

　　立足水利工程功能多样、性质不一、规模各异的特点，确立 “区分水利工程性质，分类推进改革”的总体思路。为全面、圆满完成水管体制改革任务，深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助。妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。针对小型水利工程，特别是公益性小型水利工程管理尤为薄弱的问题，深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。突出强调发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用，对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏。

　　（3）建立健全基层水利服务体系

　　明确提出以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构。为确保基层水利服务机构有效履行水资源管理、防汛抗旱、农田水利基本建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。同时，大力发展农民用水合作组织。

　　（4）提出水价改革方案

　　对工业和服务业用水，要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。对城市居民生活用水，充分考虑用水户承受能力，要合理调整用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。对农业用水，压迫坚持促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。

　　六、政策执行落实

　　中央一号文件决定把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，这既充分体现了党和国家的意志，也充分体现了广大人民的期盼。推动水利实现跨越式发展的主要任务和基本目标已经明确，努力走出一条中国特色水利现代化道路，关键在领导，当务之急是狠抓落实。

　　尽快扭转水利基础薄弱、全面吃紧的被动局面，要依靠各级党委和政府切实加强水利工作，依照党中央的部署及时研究解决水利改革发展中的突出问题，尽快制定职责范围内的各项配套措施和办法，确保责任到位、政策到位、工作到位。严格实施防汛抗旱、饮水安全保障、水资源管理、水库安全管理行政首长负责制，要把各地区水资源开发利用、节约保护等主要指标作为各级政府相关领导干部综合考核评价的重要依据，把各地区经济社会发展与水资源水环境适应协调情况作为加快经济发展方式转变的检验手段。各级党委和政府部门要密切配合，加强沟通与协调，建立信息共享、沟通顺畅、配合紧密、运转高效的工作机制，形成推动水利改革与发展的合力。

　　结语

　　中国是世界上治水难度最大的国家，特殊的国情水情决定了不可能照搬国外的做法与模式，要求必须动员全社会的力量关心支持水利工作，努力走出一条具有中国特色的水利现代化道路。多方宣传我国水资源面临的问题及形势，开展水文化知识普及，树立全民的水患意识、节水意识和水资源保护意识，动员社会各方面力量，支持和关心水利事业。积极探索新形势下开展全社会办水利的新机制、新办法，引导广大群众积极参与水利工作。