水利部珠江水利委员会副主任 王秋生

完善规划 加强协调 逐步规范流域规划管理
珠江水利委员会

　　规划管理是流域治理、开发和保护的基础，我委一直在这方面狠下功夫，目前无论是从规划依据、法律基础，还是从社会认可和办理程序等方面都具备了比较坚实的基础，管理上也逐步走上了正轨。
　　一、完善规划，奠定流域管理基础
　　珠江委成立30年来，坚持以规划为中心，着力强化勘测、设计和规划等基础工作，先后编制了珠江流域综合规划、珠江流域防洪、水资源保护、水土保持生态建设、水资源综合规划、澳门附近水域综合治理、保障澳门珠海供水安全、珠江河口治理等规划，基本形成了流域水利规划体系框架，为流域治理，水资源开发利用、节约保护和综合管理提供了科学依据，有效地指导了流域的开发治理和管理工作。
　　近期，国家先后批准实施《广西北部湾经济发展规划》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《横琴总体发展规划》，出台了《关于进一步加快广西经济社会发展若干意见》，海南省在积极争取国务院批准实施《海南国际旅游岛规划纲要》，面对流域经济社会发展面临的新形势，以及"维护河流健康、建设绿色珠江"的总目标，立足流域经济社会发展
　　实际和水资源条件变化，我委加快现有规划的编制工作和重点区域规划和专项水利规划编制，以省际河流水利规划为重点、积极推进流域重点中小河流规划体系的建立，加大重大水利专题研究和基础工作，进一步完善流域水利规划体系，为实施流域综合管理提供科学依据，并作为统筹流域与区域协调发展，维护河流健康，建设绿色珠江的行动指南。
　　二、依法行政，积极履行管理职能
　　早在1999年，我委就按照《中华任命共和国防洪法》第十七条的要求，开始筹划加强流域防洪规划实施管理，当年1月即办理了横门出海航道整治工程防洪规划同意书，率先开始试行防洪规划同意书制度。10月，水利部出台了《珠江河口管理办法》，规范了珠江河口管理范围内的河口整治规划和建设项目管理。此后，我委办理了涉水工程项目审查100多项，基本理顺了与地方水行政主管部门的管理关系，加强了与交通、海洋等的沟通协商，协调了珠海港、深圳港、广州港总体规划等与珠江河口规划的关系。
　　2002年新《水法》颁布实施后，我委开始在全流域内实行水工程规划管理，对干流、界河、省际边界河流等重要河流（河段）上兴建的水工程出具规划意见。2003年5月，针对贵州省打狗河平林水电站与广西干捞水电站存在水头重叠的矛盾，我委召集各有关方进行协调，后以珠水规计函［2003］72号对贵州省荔波县平林水电站开发建设方案进行批复，开始通过水工程规划同意书制度规范流域水事活动。
　　2007年水利部正式发布了31号后，我委认真落实水利部《关于认真贯彻实施〈水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）〉的通知》，根据水利部31号令，结合珠江流域（片）特点，组织制定了《水利部珠江水利委员会水工程建设规划同意书制度管理办法实施细则（试行）》（以下称《实施细则》），拟定了管理范围，召开流域层面讨论会征求各省（区）意见。在水利部明确由我委负责审查签署的水工程建设规划同意书的河流（河段）名录和范围后，进一步修改完善了《实施细则》，并以珠水规计[2008]433号文发送至各省（区）。至今，我委共签署规划同意书20余项，跟踪在办20余项，有效的遏制了珠江流域内水资源、水能资源的无序开发问题，协调了省际河段间的水事矛盾和纠纷。
　　三、全面宣传，有效监控建设项目
　　水工程规划同意书制度和珠江河口管理范围内建设项目审查同意书目前都不是发改委建设项目核准的强制性前置审批条件，目前我委从四个方面加强宣传，确保有效监控流域内水工程建设项目。
　　1、依靠省（区）水行政主管部门的宣传和管理。我委和流域内各省（区）水行政主管部门建立了通畅的沟通渠道，及时交流水工程项目情况，主动征求地方水行政主管部门意见，出具水行政许可时主动抄送地方水行政主管部门备案。目前珠江流域内部分省（区）已出台规划同意书制度实施细则，弥补了之前的空白，水工程规划同意书制度已逐渐被开发业主所了解和接受。
　　2、向已办理水行政许可的业主了解上下游水电开发情况，通过他们向未办理水行政许可的业主进行宣传，对需要补办水行政许可的业主耐心做好法规的咨询和解释工作。
　　3、依靠我委其他行政审批把关，发现未办理规划同意书的水工程及时要求补办手续，目前与委内水政、建管等部门相互配合，加强流域管理，对尚未规定办理规划同意书的水电项目，待其补办完成后方可进行水资源论证评审和出具取水许可。
　　4、依靠执法检查，不定期地会同地方水行政主管部门对重点地区进行执法检查，发现问题及时向委汇报并予以处理。
　　利用以上各种方法在不同场合进行宣传，我委逐渐贯彻和落实了《实施细则》和《珠江河口管理办法》，大大提高了社会各界对规划同意书制度的认识，目前流域管理范围内的水工程大都能主动申办规划同意书。
　　四、加强协调，逐步规范办事程序
　　（一）规划同意书制度管理
　　在实际工作中，我们发现难以协调的是一些实际情况发生变化、原规划不再适用或规划尚未编制的河流上的水工程。针对这种情况，在水利部31号令出台前，我委根据《水法》、《防洪法》有关规定，会同有关省（区）陆续开展了一些河段的梯级补充规划工作，并组织技术审查。如2006年3月，我委会同云南、贵州召开座谈会，启动可渡河梯级开发补充规划工作，以《补充规划》为依据，办理了可渡河上阿都、泥猪河水电站规划同意书，促进了干流梯级的开发，带动了地区的经济发展。又如2006年12月，我委在云南昆明主持召开了座谈会，邀请滇、黔两省有关单位讨论南盘江黄泥河梯级补充规划，经三方协商，委托贵州省水利水电勘测设计研究院编制《黄泥河梯级开发补充规划报告》，之后办理了黄泥河上老江底、普梯一、二级（犀牛塘）、永康桥水电站规划同意书。
　　水利部31号令出台后，我委要求建设单位在缺乏规划的河段开发建设水工程需编制专题论证报告，通过审查后作为办理同意书的依据。但近两年来在执行水工程规划同意书制度时，明显感觉协调难度变大。目前效益较好、规划基础较全面、难度较小的水电项目已基本开发完毕，来办理同意书的水工程很多都涉及到上、下游（左、右岸）不同省（区）的利益问题，这使得我委在协调时难度加大，需充分了解各省（区）州县的具体要求后统筹考虑，从技术上寻求解决方式，不偏不倚。今年我委在此方面做了大量的工作，如为推进洋溪水利枢纽前期工作进度，我委于2009年10月30日在贵阳召开洋溪水利枢纽建设方案征求意见会，邀请水规总院专家参加，广泛征求交通部珠江航务管理局和贵州省发改、水利、国土、交通、移民各厅（局）及相关州县部门意见，对矛盾较为突出的临时淹没和航道水位衔接问题进行了重点讨论，并就解决方法达成了一致意见。
　　今年受理的水工程又出现了一个新的难点：很多项目涉及到自然保护区、风景名胜区、国家地质公园等制约性因素，开发难度较大，在办理同意书时需协调国土、建设、移民、环保等其他行业主管部门意见。如在办的六峒河甲茶水电站、北盘江善泥坡水电站、漕渡河上各梯级等都是由于这类问题进展缓慢。由于规划同意书是一项新制度，涉及到其他行业规划需要变更时该如何处理也没有成熟的办事程序，对此我委也是在探索中前行，努力和其他行业主管部门进行沟通，尽量达成一致。
　　（二）珠江河口管理
　　近年来，我委已办理100多项河口项目审查同意书，特别是对涉及港澳、对三角洲经济布局有重大影响的项目，我委局采取积极、认真、科学的态度，既支持地方经济发展，又尽可能减小工程建设对行洪纳潮、河势稳定以及潮排潮灌的影响，保障珠江河口地区防洪、供水和生态安全，例如港珠澳大桥大桥、澳门填海、珠海港总体规划等项目。
　　1、港珠澳大桥
　　港珠澳大桥是珠江河口伶仃洋水域内拟建的一项特大型建设项目，工程所在水域是珠江三角洲重要的泄洪纳潮通道，也是广州港、虎门港、中山港、深圳西部港区、珠海九洲港的出海通道。该工程建设项目涉及粤、港、澳三地，建设条件复杂，对水环境影响大。为减小工程对水环境的影响，围绕工程设计方案的优化和所需开展的论证工作，我委从2004年至今进行了多次协调工作，并得到了水利部的大力支持。
　　2005年4月，我委对港珠澳大桥工程建设方案出具了规划意见（珠水规计函[2005]188号），认为采用全桥设计方案较为适宜，要求对设计方案进行优化，尽量减小阻水比。根据专家评审意见，阻水面积比宜控制在10%以内。2006年7月，港珠澳大桥口岸查验模式由"一地三检"变为"三地三检"（即在珠海拱北附近水域分开设置珠海和澳门口岸，香港口岸设置在广东水域隧道东人工岛上），针对此问题，我委在回复省发改委的文中指出，香港口岸设置在广东水域人工岛的"三地三检"设计方案是对原建设方案（"一地三检"）的重大改变，需对珠江河口防洪纳潮、水环境、河口演变等方面的影响进行科学论证后慎重决策（珠水规计函[2006]439号），随后我委与港珠澳前期工作小组多次协调，并于2008年7月将港珠澳大桥工程有关情况报告水利部（珠水规计[2008]120号）。2008年10月，水利部正式行文国家发改委，针对港珠澳大桥工程建设方案的论证情况，提出三大点意见：一是进一步优化论证工程建设方案，通将阻水比控制在10%以内；二是采取整体泥沙数学模型和动床物理模型等手段，深入研究和分析工程建设对水环境的中长期不利影响；三是依法办理河口建设项目水行政许可。
　　通过水利部层面的努力、我委的协调和有关部门的配合，降低工程阻水比到10%以下被列入港珠澳大桥设计招标的限制条件之一。目前港珠澳大桥的阻水比已从最初的22%左右降到13%左右，但离我们发文中的要求还有一些差距，我们将请业主继续研究优化方案，尽量将阻水比控制到10%以下。
　　2、《珠海港总体布局规划》主要协调过程
　　珠海港划分为高栏、九洲、香洲、唐家、洪湾、桂山、井岸、斗门等港区，规划范围涉及横门口、澳门附近水域、伶仃洋西岸、磨刀门水道、黄茅海等，均在珠江河口管理范围之内，与珠江河口综合治理规划存在矛盾的主要是高栏港区。由于填海造地面积较大（填海60.9平方公里，占总纳潮面积的11.8%），占用了部分潮汐通道，将直接影响到黄茅海的泄洪纳潮以及崖门、虎跳门的河道稳定，黄茅海潮流动力体系明显减弱，对泥沙的输移、上游潮排、潮灌以及堤防安全等都将带来不利的影响。
　　对于港口规划方案与河口规划存在矛盾的部分，在珠海港规划方案开始到其具体实施，我委一直密切跟踪，积极协调，并于2006年8月就珠海港总体规划（修订）中存在的有关问题正式行文上报水利部（珠水规计[2006]196号），2006年10月8日，水利部以"关于交通部、广东省人民政府批复广州港总体规划的意见（办规计函[2006]470号）"行文交通部，重点指出广州港规划与河口规划的矛盾，同时文中指出珠海港总体布局规划等相关港口规划审批之前应正式征求水行政主管部门意见。珠海市副市长等也先后来我委协调，仅2009年我委与珠海市政府、珠海港口局及高栏港管委会等就高栏港中船珠海荷苞岛基地项目等协调就不下十次。
　　目前珠海港总体规划实施过程中，目前碰到存在问题的项目主要是中船珠海荷苞岛基地项目。中船珠海荷苞岛基地项目，拟先建设荷苞---大杧岛之间的连岛工程。鉴于项目所处的高栏港区荷苞岛作业区规划方案与珠江河口综合治理规划存在较大出入，因此在高栏港管委会与我委沟通时，我委要求先提出中船荷苞基地布置方案及荷苞岛总体利用控制方案，待规划通过后再开展具体项目,珠海港口局已组织编制了荷苞岛作业区规划方案。
　　五、强调监管，定期开展执法检查
　　规划一经批准，必须严格执行。我委通过开展流域执法检查，对违法行为的查处，加大水工程规划同意书、珠江河口管理办法等相关法律法规宣传力度，加强规划实施的监督管理,同时我委主动与地方水行政主管部门联系和沟通，并充分依靠地方水行政主管部门，加强对已出具行政许可项目建设的监督和管理。
　　2009年11月我委对云南南盘江部分河段和红河流域进行了水工程规划同意书制度执行情况进行了执法检查。本次检查范围为云南省境内及红河流域，涉及玉溪、普洱、红河、文山四州（市），采取了现场检查和与地方水行政主管部门、水工程业主座谈相结合的形式，沿程与地方水行政主管部门进行了交流、沟通，了解了有关情况，同时对有关项目建设业主进行了水工程建设规划同意书制度和取水许可制度的宣讲。检查中发现，由于云南省未公布本省的水工程建设规划同意书制度，地方相当多的已发电工程未办理规划同意书，执法检查时已令其补办。
　　通过有计划地开展已签署规划同意书工程的执法检查，强化对重点河段、重要领域和关键环节的水行政执法监督及案件查处工作，我委有力地维护了水利规划的严肃性。