淮河水利委员会 副主任 刘玉年

严格执法强化监督 开创治淮安全监督工作的新局面

淮河水利委员会

　　近年来，淮委安全生产工作在水利部的正确领导和水利部安全生产领导小组的指导下，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，以科学发展观为统领，紧紧围绕治淮中心工作，认真贯彻落实国务院、水利部关于加强安全生产工作的一系列方针、政策，始终坚持 "安全第一、预防为主、综合治理"的方针和"以人为本、安全发展"的原则，贯彻落实安全生产责任制，强化安全生产检查和监督管理机制，加强制度建设，加大经费投入，深入开展宣传教育和培训，严格事故调查和督促整改工作，建立事故应急救援预案，全委安全生产形势稳定，无重特大安全生产事故发生，为我委各项事业又好又快的发展提供了良好的安全保障。

　　一、安全监督工作开展情况
　　委安全生产领导小组定期召开工作会议，学习贯彻国务院水利部、地方有关安全生产的重要文件和指示精神，研究制定安全生产年度工作要点，对各个阶段的安全生产工作进行全面部署，明确目标任务，提出具体要求，协调、指导和督查全委安全生产工作，切实履行安全生产监管职责。
　　为更好地开展委安全生产检查和指导工作，我委加大了对安全生产的经费投入，2008年，下拨安全生产专项经费（治淮工程安全监督经费）100万元，用于开展安全生产检查设备的配置、职工安全教育和培训、安全生产专项检查等工作。
　　2006年5月，根据水利部要求，原水利部水利工程质量监督总站淮河流域分站更名为水利部水利工程建设质量与安全监督总站淮河流域分站（以下简称淮河流域分站），明确了水利工程安全监管的职能，完善了水利工程质量与安全监督体系。
　　目前，淮河流域分站负责对委直属治淮工程建设项目进行工程建设安全监督工作。在开展安全监督工作中，把握每个工程、每个现场不同时期、不同阶段影响安全生产的关键因素，施工现场监督重点放在关键人员的职责落实情况，检查安全保证体系的建立健全情况，对安全隐患进行排查、检查危险源。加大对事故隐患的排查与整改力度，重点检查起重机、塔带机、地下洞室、模板、脚手支撑、高边坡、基础开挖以及施工围堰、临时设施等易发高处坠落、坍塌、倒塌、机械伤害事故的危险源部位。
　　2007年5月我委成功举办了治淮工程建设质量与安全论坛，淮河流域四省水利厅和青岛市水利局的建设监管部门，以及施工、设计、监理等多数治淮工程参建单位参加了论坛的交流。通过此次论坛活动，对前一时期治淮水利工程建设质量与安全方面进行系统总结，表彰先进，交流质量与安全工作成功经验，提升了治淮工程建设人员的质量安全理论水平，加深了有关人员对安全生产的认识，有力促进形成良好的治淮工程建设安全生产氛围。《治淮工程建设质量与安全论坛》一书已于2008年出版。
　　为保证采砂工作有据可依，我委水政监察部门积极探索编制采砂规划，沂沭泗局委托中水淮河工程有限公司编制了《沂沭泗水系主要河（湖）湖泊采砂规划报告》（以下简称采砂规划）经过报告评审、征求意见等一系列工作，日前已上报审批。
　　受采砂行业暴利的驱使，淮河干流和沂沭泗流域非法采砂十分严重，偷采、超采黄砂的现象十分普遍，有组织的暴力抗法事件时有发生，执法人员的人身安全受到严重威胁。为打击省际边界河道非法采砂活动，我委积极协调组织相关省水行政主管部门联合开展淮干打击非法采砂活动。近年来先后组织了多次有较大影响的活动，取得了良好效果。2006年组织河南、安徽省水利厅开展豫皖边界的洪汝河打击非法采砂开动；2007年积极做好水利部和安徽省政府联合开展的打击淮河干流非法采砂的"雷霆行动"的组织筹备工作；2008年3月我委组织对淮干安徽五河至江苏盱眙段特别是苏皖边界段进行了执法巡查；9月组织河南、安徽省相关水行政主管部门开展了淮河干流豫皖省界段打击非法采砂活动，积极商讨进一步开展采砂管理的措施和建议，组织豫皖两省有关部门签订了《洪汝河省界段采砂管理协议》、《淮河干流豫皖省界段联合打击非法采砂协议》，探索建立省界地区采砂管理长效机制；11月我委水政监察总队组织淮委、沂沭泗局相关水政监察队伍对沂沭泗流域骆马湖湖区、中运河、南四湖湖区进行以采砂管理为主、其他涉河建设项目监督管理为辅的水行政执法巡查。
　　为保障直管区水事秩序的稳定，各级水政监察队伍迎难而上，充分利用现有条件，积极与地方政府以及相关部门加强沟通联系，依靠他们的力量，联合组织打击非法采砂活动，2004年至今，沂沭泗局直属的南四湖局、骆马湖局等先后联合地方政府组织开展了"闪电-2007"、"曙光行动"等大规模集中打击违法采砂执法行动，截止今年上半年，共开展行动180多次，出动人员约5000人次，拆除违法机具8000多台套，对1100多艘违法船只采取了强制措施，对300多名违法采砂人员实施了行政处罚，有效震慑了非法采砂份子的嚣张气焰。2000-2007年淮委共罚没、赔偿及挽回直接经济损失777.1万元，有效地维护了正常的水事秩序和防洪安全。

　　二、主要经验和做法
　　1、加强组织领导，落实安全生产责任制。
　　委党组历来重视安全生产工作，不断加强对委安全生产工作的组织领导。委办公室、建管处、防办等部门根据自身的职责和工作分工等，分别负责消防保卫、水利工程建设、水利工程运行等方面的安全生产监督管理。委直属企事业单位作为安全生产责任主体，负责本单位的安全管理。
　　根据淮委有关安全生产工作统一部署，淮河流域分站负责对委直属治淮工程建设项目进行工程建设质量监督的同时，开展安全生产现场及管理监督检查。淮河流域分站对每一项受监工程项目及时做好计划和部署，落实分工；采取各项积极措施，加强对治淮工程建设项目安全生产进行监督。
　　淮河流域分站以治淮在建工程施工企业、施工现场存在的不符合安全生产条件和"三违"行为作为治理重点，通过有针对性的加强治淮水利工程建设安全生产监管，督促落实各方建设主体安全生产责任制度。同时以规范参建各方安全生产行为、消除安全隐患和建立健全应急管理体系为主要内容，组织配合开展水利工程建设安全生产专项整治方面的工作。
　　2、加强规章制度建设，规范安全生产管理。
　　为促进安全生产管理的规范化、制度化，防止和减少安全生产事故的发生，2003年10月，我委根据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律、法规，制定了《淮河水利委员会安全生产管理暂行办法》，对安全生产管理组织、责任制、安全教育和检查、事故报告和调查处理、责任追究等方面进行了系统规定；为进一步规范水利工程安全生产检查，加大监管力度，保障水利工程建设安全，2005年7月，我委根据《建设工程安全生产管理条例》、《水利水电工程建筑安装安全技术规程》等有关法律、法规，制定了《淮河水利委员会水利工程安全生产检查工作规范》（试行），对工程施工检查、水利工程运行管理检查等安全检查的工作要求、检查要点、标准和程序等作了规定；2006年，根据《中华人民共和国安全生产法》、《国家安全生产事故灾难应急预案》等法律法规及有关规定，我委编制完成了《淮委安全生产事故应急预案》，为提高我委应急管理水平和救援处置能力提供了制度保证。
　　《水利工程建设安全生产管理规定》自2005年部颁实施以来，进一步明确了水行政主管部门和流域管理机构按照分级管理的权限。其委托的安全生产监督机构，负责水利工程施工现场的具体监督检查工作。为了加强对施工现场实施监督检查，淮河流域分站结合近期监督掌握的情况，以规范施工单位在组织保证、落实安全职责、加强检查和教育培训、健全规章制度等安全基础管理行为为目的，着手编制整理与有关现行安全生产的法律、法规、规章和技术标准相适应的《治淮工程施工安全管理档案示范文本》。在具体工程项目安全监督中，淮河流域分站的主要做法有以下几点：
　　（1）一般检查与重点监督抽查、专项治理检查相结合。一般监督检查的同时，还要对工程的重要部位、重要环节进行监控检查，狠抓薄弱环节，适时开展专项治理，充分调动参建各方的积极性，齐抓共管，提高安全监督的效果。
　　（2）突击性检查和例行性检查相结合。达到加大监督检查的力度，及时发现消除隐患，促进参建各方主体强化安全意识的目的。
　　（3）监督检查施工现场和督促企业建立安全保证机制相结合。不仅对设施安全性进行检查，而且要纠正安全生产隐患，督查企业安全管理制度的落实情况，追究企业安全责任行为。
　　（4）安全生产与市场准入挂钩。实行市场准入制度：一是认真落实建筑施工企业安全生产许可制度，强化建筑企业"三类人员"资格考核，为从源头上遏制安全生产事故的发生创造了条件；二是没有取得安全生产许可证的建筑施工企业，规定一律不得参加工程招投标、不得颁发施工许可证、不得从事施工活动；三是对在建工程项目中存在重大隐患且拒不整改或发生伤亡事故的企业，实行通报制度，严处违规行为。
　　（5）引进安全评估机构。为加强对现场的安全管理，保证安全监督工作及时有效进行，为安全监督管理提供科学依据，同时为安全监督工作报告提供更有效、更客观的依据，引进了中介机构参与安全生产过程评价。
　　3、深入开展安全检查，防范安全事故发生。
　　近年来，治淮水利工程和南水北调东线工程建设任务繁重、淮河流域防汛任务艰巨，工程建设和防汛安全责任重大。我委加大了安全生产检查力度，开展定期或不定期的抽查或普查、专项检查或全面整治等多形式、多内容安全检查。
　　在2008年的安全生产"隐患治理年"中，我委根据国务院办公厅《关于开展安全生产百日督查专项行动的通知》和水利部《关于2008年水利安全生产隐患排查治理工作的实施意见》、《关于开展水利安全生产百日督查专项行动的通知》等文件精神，进一步加大了我委安全生产检查力度，对安全生产隐患排查治理和百日督查专项行动进行了部署并明确了工作要求，同时成立了由人教处、建管处、水政水资源处等部门组成的专项工作检查组，对委安全生产管理、水利工程运行、河道采砂等7项重点内容进行专项督查，对督查中发现的问题及时与被督查单位进行沟通和意见反馈，对重大安全隐患，及时向委报告，委安全生产领导小组办公室下达整改通知书，督促其限期整改。
　　4、开展安全生产宣传教育、培训，传播安全生产理念。
　　每年6月是全国"安全生产月"，我委以此为契机，积极开展安全生产知识的宣传教育和培训，大力传播安全文化，宣扬安全理念，普及安全生产知识，进一步提高广大职工安全意识和安全文化水平。根据各年的活动主题，结合我委实际，组织开展一系列的宣传和培训工作。
　　对于项目法人、设计、施工、监理等有关治淮工程参建单位，我委组织了安全生产有关的法规、事故应急救援预案学习培训。开展了《水利工程建设安全生产管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《水利工程建设质量与安全事故应急预案》等培训活动。就安全生产有关的法规、事故应急救援预案、生产安全事故报告与处理等进行了讲解和案例警示教育。
　　淮河流域分站在工程施工前期采取组织有关专家，对治淮建设中各个工程项目的（项目法人）建设、监理、施工等有关参建方进行集中开展以"施工现场安全与质量管理"为主题的专题讲座。以讲座的形式，宣讲安全生产法规、交流生产安全管理经验，统一思想认识，强化施工生产安全意识。
　　5、积极开展矛盾排查，做好信访工作。
　　针对近年来涉及采砂管理的信访不断，且有不断增加的趋势，我委积极开展矛盾排查，做好信访工作。严格按照信访条例的要求，认真对待各种人民来信、来电和群众上访以及政协、人大的相关提案，对他们反映的问题进行认真的调查落实。本着接受监督、倾听意见、积极服务的原则，按照信访工作程序进行认真的处理。对反映问题属实的，责令基层管理单位积极整改，并向上级及时报告处理情况；采砂行业所具有的高度竞争性，相当一部分举报上访所反映的问题不实，一些举报上访人不惜捏造事实，诬告他人，扰乱采砂管理秩序，对于这样的举报上访，我们也本着认真倾听意见、积极化解矛盾的原则，按照信访工作程序进行认真的处理。

　　三、下一步安全监督工作的思路和打算
　　1、要按照"安全第一、预防为主"和"以人为本"的方针，切实提高对安全生产重要性的认识，加强领导，把安全生产工作纳入各单位、各部门考核内容，纳入干部政绩考核内容，切实抓好落实。同时要落实各级安全生产责任，明确安全生产监督管理工作的主体，健全完善安全生产责任制和各项规章制度，依法保障安全投入，加强安全管理，形成自我约束，自我完善的安全生产机制。安全监督部门认真履行职责，依法监管，加强监督，要通过落实责任制，形成职责分明、分工协作、齐抓共管的安全责任体系。
　　2、要强化安全生产基础工作，加大安全生产投入。加强安全生产基础工作是一项长期任务，应发挥企、事业单位主体责任的作用，使安全管理成为各单位的自觉行动。加大安全生产的投入，夯实安全生产基础。同时加大对安全投入监督检查的执法力度，对不执行施工企业安全费用提取制度的，达不到劳动安全卫生标准又不投入资金的企业，予以相应处罚。
　　3、建立安全管理长效机制。一是要建立隐患处置机制，对发现的事故隐患和安全问题，要建立整改措施，确保整改到位，对整改情况要跟踪检查。二是建立责任追究机制，在坚持安全生产责任制的基础上，按照岗位负责制、专业负责制、逐级负责制的原则，解决好每个人员"负什么责?怎么负责?负不了责又怎么办?"的问题，认真实施干部失职行为追究办法，形成硬约束，以增强各级抓安全生产的压力和动力。
　　4、加强水政执法工作的信息化建设。水政执法信息化是提高水政执法能力的发展方向和必由之路，今后将进一步完善和提高水政执法信息化水平，并做为提高执法能力建设的重要内容。建立完善水政监察数据库和处理系统；充分发挥网络优势，加强网上信息交流，建立水政执法网络信息平台，将一些处理较为成功的典型案例放在网上参考、借鉴、交流。水政执法工作信息化建设有利于案件执法文书制作的统一、标准、规范、及时，便于执法文书的管理和使用，对于加强水政监察队伍之间的交流和学习、提高水政执法整体能力将起到极大的促进作用。

　　四、建议
　　1、希望上级主管部门加大对直属单位安全生产工作的检查、监督和指导，组织开展安全生产教育培训工作，加强制度建设，并督促其贯彻落实，同时，进一步督促各单位加强安全生产的经费投入和教育培训工作，确保单位安全生产工作和单位各项事业同步协调发展。
　　2、党的十七大报告提出安全发展的理念，对安全生产工作提出了更高的要求，对安全生产管理赋予了更大的责任。为适应新的形势，水利工程建设必须尽快构建水利工程安全生产管理制度体系，在《水利工程建设项目安全生产管理规定》的基础上，建议水利部尽快出台配套的安全生产规章制度作为支撑，如水利工程建设项目安全生产监督管理规定、水利工程安全生产检查标准等。
　　进一步完善《水法》等相关配套法规规章。增加法律法规对水政执法的指导性，明确并细化可操作性，为水政监察队伍依法处理水事违法行为提供充足、明确的法律依据。建议水利部积极协调有关部委尽快出台《全国河道采砂管理条例》，明确相关内容及职责，为淮河流域采砂管理提供明确的执法依据和执法标准，便于采砂工作的有效实施。
　　3、根据水利部新的"三定"方案，为更好地履行安全生产监管职责，水利部已成立了安全监督司，但在流域机构和各省水利厅尚未建立专门安全监督部门。有些即使成立了安全监督机构，但目前安全监督机构的责任、权利、工作范围尚有待明确，建议水利部批准流域机构成立相应的安全生产监管机构，对口接受上级主管部门的监督、指导。
　　4、加大安全生产工作专项经费、专职人员落实力度。国家有关规定中明确要求各级水行政主管部门加强安全生产监督管理，并落实具体责任，但是很多单位安全生产工作却没有必要的资金保障；另外，多数安全监督管理机构是在原质量监督机构的基础上建设的，人员配备不到位，缺编现象严重,建议水利部适当增加一些编制，解决人员缺编问题。
　　5、更加合理定位水政执法队伍的职责和发展方向
　　《水政监察工作章程》概括水政队伍的核心职责是保证水法规的贯彻执行。我委目前水政监察队伍专职人员较少，现实中承担的职责较多，在河道管理形势日趋复杂的情况下，有必要使水政执法队伍职责回归本位，即水法规宣传与水利执法，其他职责适当分担，如行政许可事项交由机关办理，征收行政事业性规费，只有在发生拒缴、缓交的情况下才由水政执法队伍介入，水政执法队伍主要日常工作是巡查和查处水事违法案件。
　　实行水政执法专职化和专业化是一个重要的发展方向，实行专职化可使队伍专心致力于执法工作，不因基层单位不同时期工作重点的改变而受太大的影响；实行专业化对特定水事行为的监督检查与其承担的业务密切相关，可以更准确地认定特定水事违法行为的性质和危害后果，也可有效减轻综合水政监察队伍的工作压力。建议部领导根据不同单位的管理现状，针对不同情况尝试建立专业执法队伍。