黄河水量统一调度工作情况汇报
黄河水利委员会
二00九年十二月二十八日

　　一、黄河水资源特点
　　（一）水资源贫乏
　　黄河流域面积79.5万平方公里，占国土面积的8.3%，多年平均（1919～1975年）天然径流量为580亿立方米。据新一轮的水资源调查评价结果，受流域气候变化、水土保持生态环境建设、地下水开发利用和雨水蓄积利用等下垫面变化，黄河天然径流量减少为535亿立方米（1956～2000年），水资源总量707亿立方米。流域内人均水资源量647立方米，不到全国的30%；耕地亩均水资源量290立方米，仅为全国的20%。再加上流域外的供水需求，人均占有水资源量更少。但黄河承担了全国12%人口、15%耕地和50多座大中城市供水任务，是我国西北、华北地区的重要水源。
　　（二）输沙、生态环境用水和外流域供水任务重
　　黄河输沙量大、含沙量高、水沙关系不协调，致使河道持续淤积萎缩。为减缓河道淤积，维持中水河槽，必须保持必要的输沙水量和过程。基于黄河水资源条件，头道拐、利津断面年平均输沙及生态环境水量不宜低于200亿立方米，其中汛期输沙水量分别不宜低于120亿立方米和150亿立方米。
　　黄河流域半干旱、干旱区域面积占32%以上，侵蚀强度大于每年每平方公里5000吨的多沙区面积21万平方千米，这些地区生态环境保护建设特别是多沙区水土保持需要一定水量。淤地坝建成后将减少入黄水资源量50亿立方米左右。
　　黄河向流域外供水任务重，2000～2004年流域外耗水规模已达全河地表耗水的30％左右，其比例在北方主要河流中最大。 
　　（三）径流时空分布不均，水土资源分布不一致
　　黄河水资源时空分布极不均衡，水土资源分布不一致。河源地区集水面积约占全流域17%，人口和耕地面积均不足全流域的1%，水资源量占全流域29.3%；上游的兰州－河口镇区间，集水面积占全流域21%，人口和耕地面积分别占全流域的14%和20%，其区间天然径流量仅2.0亿立方米。
　　黄河下游是地上悬河，汇流面积很小，区间天然径流量也仅2.0亿立方米，但两岸引黄地区的灌溉面积和用水量约占全河的30%。
　　黄河河川径流年际变化大，连续枯水段的历时在北方河流中最长。自有实测资料以来，相继出现了1922～1932年、1969～1974年、1977～1980年、1990～2002年的连续枯水段，四个连续枯水段平均河川天然径流量分别相当于多年均值的74%、84%、91%和83%。

　　二、黄河水量统一调度实施情况
　　（一）黄河水量统一调度实施的背景
　　黄河流域供水量由1980年的446亿立方米增加到目前的500亿立方米左右。20世纪90年代河道外耗水量占天然径流量73%，已超过其承载能力。加上用水无序，导致黄河下游频繁断流，九十年代几乎年年断流。1997年断流最为严重，距河口最近的利津水文站全年断流达226天，断流河段上延至河南开封附近，长达704公里，占下游河道长度的90％。断流不仅造成局部地区生活、生产供水危机，破坏生态系统平衡，并带来巨大经济损失。
　　支流水资源利用率提高也很快，80年代以来汾河水资源开发利用率达到70％以上，沁河达到54％，加之缺乏有效管理和调蓄工程，重要支流断流趋势加剧，断流的支流数量不断增加，断流历时不断延长，断流河段不断向上游蔓延。黄河最大支流渭河，2001年6月28日，入黄断面华县水文站日平均流量仅为0.01立方米每秒，几乎断流。目前上游的大夏河、清水河等也面临着断流威胁。黄河支流断流对相关地区经济社会发展造成很大影响，也加剧了黄河干流水资源供需矛盾。
　　黄河日益严峻的断流形势引起了党中央、国务院和社会各界的高度关注。经国务院批准，1998年12月国家计委、水利部联合颁布实施了《黄河水量调度管理办法》，授权黄河水利委员会对黄河水量实施统一调度。黄河水利委员会成立水量调度管理局，从1999年3月开始正式实施黄河水资源统一配置和水量统一调度。2006年8月1日《黄河水量调度条例》颁布实施后，黄河水量调度在空间和时间上得到延伸，调度时段从非汛期扩展到全年，调度范围从干流延伸到支流，从2006～2007年度开始，对9条重要支流水量实施了水量调度管理，调度目标从最初的确保黄河水文意义上的不断流提升到目前的实现黄河功能性不断流、确保国务院分水方案的落实。
　　（二）黄河水量统一调度的依据、范围、原则和目标
　　1、黄河水量统一调度的依据
　　1987年国务院批复的《黄河可供水量分配方案》；
　　1998年原国家计委、水利部联合颁布实施的《黄河水量调度管理办法》（以下简称《办法》）；
　　2006年8月1日开始施行的《黄河水量调度条例》；
　　水利部于2007年11月20日颁布实施的《黄河水量调度条例实施细则（试行）》；
　　2008年6月份黄河防总颁布实施的《黄河流域抗旱预案（试行）》。
　　八七分水方案确定了正常年份黄河可供耗水量、输沙和生态用水量及各省（区）分配水量。
　　《黄河水量调度条例》规定了黄河水量调度管理的范围和原则。国家对黄河水量实行统一调度，遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则；实施黄河水量调度，应当首先满足城乡居民生活用水的需要，合理安排农业、工业、生态环境用水，防止黄河断流；各省(区、市)年度用水量实行按与正常年份比较同比例丰增枯减的调度原则；黄河水量调度计划、调度方案和调度指令的执行，实行地方人民政府行政首长负责制和黄河水利委员会及其所属管理机构以及水库主管部门或者单位主要领导负责制。
　　依据《黄河水量调度条例》制定的《黄河水量调度条例实施细则（试行）》进一步明确了水库出库和重要控制断面的流量控制精度。
　　《黄河流域抗旱预案（试行）》针对黄河流域及供水区水情和旱情，根据旱情严重程度和影响范围，各类事件分红、橙、黄、蓝四个预警等级和Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级响应行动。
　　2、黄河水量统一调度的范围
　　《黄河水量调度条例》出台前：非汛期和黄河干流。前三年调度河段为上游刘家峡水库至头道拐和下游三门峡至利津；2001～2002年起，调度河段扩展到刘家峡以下干流；
　　《黄河水量调度条例》颁布后：调度时段扩展到全年；干流调度河段延伸到龙羊峡以下全部干流河段；2006～2007年起，将9条重要支流纳入水量调度范围；
　　黄河水量调度涉及的省区：包括拥有黄河分水指标的流域内9省（区）和流域外的河北省、天津市。
　　3、调度原则
　　确保黄河不断流。防止黄河断流是黄河水量调度所应达到的基本要求，也是黄河水量调度必须遵守的最基本的原则。
　　遵循用水总量和断面流量双控制、分级管理、分级负责。总量控制即各省（区、直辖市）年月旬取、耗水总量不得超过年度调度计划和月旬调度方案确定的各省（区、直辖市）取耗水指标。需要调整年度分水指标，必须由水利部批准。断面流量控制，即省际控制断面和水库出库断面下泄流量必须达到月旬调度方案和调度指令规定的指标。《黄河水量调度条例实施细则（试行）》第三条又进一步对断面下泄流量执行精度进行了规定。分级管理、分级负责即指黄委、有关省（区、直辖市）水行政主管部门、水库主管部门和单位、河南与山东河务局按照《黄河水量调度条例》规定的权限和职责，做好各自权限范围内的调度工作。
　　遵守《水法》和《黄河水量调度条例》规定的用水优先顺序。
　　4、调度目标
　　遏制省（区）超计划用水现象，保证河道内一定的生态基流，确保黄河不断流。
　　建立公平、公正的用水秩序，从总量上逐步减少省（区）超计划用水的额度、归还被挤占的河道内生态用水，实现系列年年均耗水量不超过国务院分配各省（区）的耗水指标；并通过加强用水控制，尽快实现各年度引黄耗水量不超过年度分水指标。
　　有效兼顾"三生"用水需求，实现黄河功能性不断流。
　　（三）黄河水量统一调度手段
　　1、行政手段
　　黄河水量调度计划、调度方案和调度指令的执行，实行地方人民政府行政首长负责制和黄河水利委员会及其所属管理机构以及水库主管部门或者单位主要领导负责制。《条例》实施以来，已连续两年在媒体上公告了黄河水量调度责任人和黄河水量调度情况。
　　2、工程手段
　　通过黄河干流龙羊峡、刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底水库和支流陆浑、故县、东平湖水库的联合调度，调节水资源时空分布，提高了水资源的利用率。《条例》授予流域机构在关键时期可以直接调度大型取水口，工程手段进一步加强，黄河防断流能力进一步提高。
　　3、科技手段
　　通过建设黄河水量调度管理系统，大幅提升了应急反应能力和决策水平。实现了在线监视全河水雨旱情和引水信息，可以获取98个雨量站、127个水文站、147个引水口的信息，快捷编制各种时间尺度的水量调度方案，利用黄河上游河段和下游河段枯水演进模型滚动演算上、下游河道逐日流量并可以进行小流量预警预报，科学制定实时调度指令，显著提高了有限水资源的利用效率和效益。
　　已建成的78座黄河下游引黄涵闸远程监控系统可以对远在千里之外的涵闸进行紧急启闭控制，提高了化解断流风险的能力。
　　水文低水测验设施改造和预报接收系统的完善，提高了测预报的时效性和精度。水资源保护实验设备的更新、移动实验室和两处水质自动监测站的建设，提高了快速处置突发性和随机性水污染事件的能力。
　　4、经济手段
　　一是通过理顺水价体系，促进节约用水。2005年国家发改委发文调整了黄河下游渠首水价。宁蒙引黄灌区也出台了新的引黄水价政策。同时，在黄河下游普遍推行了两水分供、分计，"订单供水、退单收费"制度。
　　二是在宁蒙两区推行了水权转换工作。为积极探索利用市场手段优化配置黄河水资源的途径，2003年在宁蒙两区开展了水权转换试点工作，颁布实施了《黄河水权转换实施管理办法》，在明晰初始水权的前提下，由新建工业项目的业主单位出资进行灌区节水改造工程建设，将渠道输水过程中渗漏损失的水量节下来，有偿转换给新建工业项目。今年批复的鄂尔多斯市水权转换二期工程，以推进高效节水设施农业为重点，合理调整种植结构，通过实施本规划确定的节水建设任务后，可再转换水量1.0亿立方米。
　　5、法律手段
　　2006年国务院颁布了《黄河水量调度条例》，2007年水利部出台了《黄河水量调度条例实施细则（试行）》，黄委依据国家有关法规和规章，陆续制定、修订了《黄河下游水量调度工作责任制（试行）》、《黄河水量调度突发事件应急处置规定》、《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、《黄河流域抗旱预案（试行）》等10余个办法和规定，
　　目前，黄河水量调度管理的法律手段已基本完备，黄河水量调度从此步入法制化轨道。

　　三、黄河水量统一调度的效果
　　统一调度后的1998年7月～2009年6月，花园口断面天然径流量为423.2亿立方米，比统一调度之前的1990年7月～1998年6月少18.4亿立方米。除2003年7月～2004年6月和2005年7月～2006年6月两个水文年来水接近正常来水水平外，其他年度均偏枯，其中2000年7月～2003年6月连续三个水文年，花园口断面天然径流量接近特殊水年。通过统一调度，强化管理，实现了黄河连续十年不断流，连续四年黄河干流未出现小流量预警事件，干流省际断面基本达标, 实施统一调度的9条支流基本按计划用水，调度精度逐渐提高，保证了流域及相关地区的供水安全，遏制了流域生态环境恶化的趋势，促进了地方经济社会的可持续发展。
　　（一）社会效果
　　统一调度统筹地区用水，协调上下游、左右岸用水矛盾，促进了节约用水，超耗水量较多的省（区）用水量都明显减少，有效化解了地区间的用水矛盾，促进了社会安定，水资源利用效率显著提高。据测算，黄河流域万元GDP用水量由1990年的1672立方米降至2006年的354立方米，农田实灌定额由1990年的514立方米降至2006年的420立方米，减少了94立方米。
　　对汛期和重要支流施行统一调度管理后，汛期用水得到有效控制，逐步掌握了支流用水规律，对合理配置流域水资源，提高水资源的利用效率和效益具有重要意义。
　　水量统一调度还促进水权水市场的建立。宁夏、内蒙古把投资节水与水权转换有机结合起来，目前已审批水权转换项目26个，完成节水投资7.98亿元，向工业项目转换水量1.64亿立方米。
　　（二）生态环境效果
　　统一调度提高了河道基流，遏制了流域生态恶化的趋势。据统计，统一调度以来与上世纪90年代相比，利津年均入海水量增加了约6亿立方米，非汛期入海水量增加了19亿立方米。河道基流增加，加之流域治污力度加大，黄河水质显著改善。黄河河口近海环境生态系统开始恢复。据《中国海洋公报》显示，黄河口生态系统2006年前为不健康，2006年已恢复至亚健康。由于源源不断的淡水补给，遏制了三角洲淡水湿地生态系统的恶化，并逐步加以改善，生物多样性明显提高。1990年，保护区有鸟类187种，其中国家一级重点保护鸟类5种，数量200万只。现已增加至296种，其中国家一级重点保护鸟类10种，数量600万只。2006至2007年，华北地区连续两年遭遇严重干旱，素有"华北明珠"之称的白洋淀低于干淀水位。为此，两次紧急实施引黄济淀，共引黄河水12亿立方米，使白洋淀重新焕发生机。
　　（三）经济效果
　　统一调度提高了供水安全保障程度，支撑GDP快速、稳定增长，有力支持了国家西部大开发和中部地区崛起战略的实施。据中国水科院和清华大学估算，统一调度10年内，使黄河流域及相关地区增加国内生产总值（GDP）3504亿元，增加粮食产量3719万吨。

　　四、黄河水量调度中存在的问题
　　（一）用水高峰期河道基流小，现阶段只实现了较低水平的不断流
　　通过水量统一调度，实现了黄河连续十年不断流，河道基流增加。但是由于水资源紧缺，经常出现工农业生产用水挤占生态环境用水的现象，用水高峰期河道基流较小。如2000年4月25日利津断面流量为2.5立方米每秒， 2001年7月22日，潼关断面流量一度降至0.95立方米每秒；2003年头道拐断面48天流量在100立方米每秒以下，7月1日一度降至15立方米每秒; 利津断面近200天流量在50立方米每秒以下。
　　尽管从水文学概念上没有断流，但是仍处于功能性断流状态，难以维持黄河健康生命。因此，现阶段的黄河不断流还只是较低水平的不断流，尚不能全面统筹实现水资源的功能性要求。
　　（二）支流调度存在的问题突出
　　一是跨省（区）支流来水偏枯，用水矛盾越来越突出。2008～2009年度，洮河、湟水、汾河、渭河、沁河、伊洛河等支流省际或入黄断面流量均出现低于最小流量控制指标的情况，其中洮河红旗站、沁河五龙口站分别有34天和100天低于规定最小流量控制指标，均未达到规定的保证率，汾河和沁河入黄控制站出现长期断流，大通河、沁河等支流因来水偏少及电站无序调蓄等原因导致上下游用水矛盾突出。
　　二是支流上许多用水户没有安装计量设施，用水统计不全面，用水统计和用水计划报送不及时，且精度低。
　　三是部分支流监测站网布局不合理，缺少省界断面，且报汛不及时。例如，沁河跨山西、河南两省，由于没有合适的省界断面，调度中选取润城断面作为省界断面，但是润城以下还有部分山西用水；部分水文站测验设施落后，报汛精度和频次不能满足水量调度的要求。
　　四是支流水量调度机制不完善。部分省（区）尚未建立支流枯水期分水机制，支流应急调度反应能力弱，不能有效落实调度管理制度。
　　五是支流调度基础研究薄弱，径流预报技术落后，重要河段水平衡规律不清。
　　（三）水资源供需矛盾呈加剧趋势
　　根据黄河流域水资源量评价，在现状下垫面情况下，1956～2000年45年系列黄河多年平均天然径流量535亿立方米，较1919～1975年系列580亿立方米减少8%。考虑未来人类活动（主要指水土保持用水）改变下垫面对天然径流量的影响，预测2020年、2030年水平黄河多年平均天然径流量将分别为520亿立方米、515亿立方米。黄河流域来水整体呈减少趋势。
　　在黄河流域来水呈减少趋势的同时，用水需求却呈增加趋势，水资源供需缺口逐渐增大。根据黄河流域水资源规划结果，综合考虑黄河流域需水量和供水能力，现状一般来水年份缺水量为74亿立方米，中等枯水年份缺水量为96.5亿立方米；2020年水平，不考虑外流域调水情况下，一般来水年份缺水量为81亿立方米，中等枯水年份缺水110亿立方米；2030年水平，不考虑外流域调水情况下，一般来水年份缺水量为104亿立方米，中等枯水年份缺水135亿立方米。
　　（四）黄河水量调度与流域抗旱管理经费不足
　　1999年根据国务院授权，黄委开始实施黄河水量统一调度。黄河水量调度任务繁重，包括水量调度方案编制及监督实施、水文监测预报、水质监测及相关工作。
　　2006年《黄河水量调度条例》施行后，根据《条例》要求，调度范围和调度时段都大幅度扩展，调度范围由原来的刘家峡以下干流河段扩展为全干流和渭河、沁河等九条重要支流；调度时段由原来非汛期扩展至全年。
　　2007年黄河防汛抗旱总指挥部成立后，又增加了流域抗旱职能。黄河水量调度任务更加艰巨，同时，我国实行最严格的水资源管理制度也对黄河水量调度提出了更高要求，工作量和难度均大幅度增加，随着管理任务的不断加重，黄河水量调度及抗旱经费不足的问题日渐突出。
　　目前下达的水文测报和水质监测经费主要是为完成常规监测任务的经费，并不包含为做好水量调度工作而补充增加的水文水质测报工作经费，初步测算，做好水量调度所需的水文水质加测加报经费为900万元；做好黄河水资源管理与调度工作需要经费6700万元（不含流域抗旱经费），与2009年预算下达的2400万元相比，缺口为4300万元。

　　五、下一步工作打算
　　（一）实施最严格的水资源管理制度，加强黄河水资源的配置、节约和保护
　　随着黄河流域人口的增加和经济社会的快速发展，黄河水资源承载压力日益增大，供水安全形势十分严峻；但由于国家水资源管理法律法规体系基本完善，同时黄河水资源管理与调度又有长期成功的实践和探索，在黄河流域实施最严格的水资源管理制度具有良好的法规保障和实践基础。
　　在黄河流域实行最严格的水资源管理制度，要划定水资源开发利用、用水效率和纳污的红线，加强黄河水资源的配置、节约和保护。
　　2006年我委启动了各省区初始水权细化到市和13条主要支流的工作，目前多数省区已基本完成。下一步要在此基础上，进一步细化到县，使每一级行政单元都有明确的总量指标限额。同时，要在流域综合规划的基础上，加强流域层面地下水的宏观管理，尽快明确各省区地下水开发利用限额，逐步退还深层地下水开采量和平原区地下水超采量，尽快实现地下水的采补平衡。
　　按照国家建立资源节约型、环境友好型社会的要求，明确用水效率的红线，限制高耗水景观和高耗水工业的项目，严格定额管理，控制流域需水增长速度。目前流域各省区均已颁布了行业用水定额，各地需根据用水效率逐步提高的实际情况，滚动修订用水定额标准，超指标用水的地区，要明确其分阶段节水目标，加快节水型社会建设步伐。加强黄河水功能区的管理，按照规划的水功能区水质目标，明确黄河纳污红线，制定各省区入河污染物限排总量。加强水量和水质统一管理，从重视量的管理转向量与质并重的管理。通过对取、用、耗、排全过程的监管强制各用水户采取节水减污措施。
　　（二）实现黄河功能性不断流，提高黄河水量调度水平
　　黄河功能性不断流的水量调度比以往传统的水量调度目标更多，范围更广，系统性更强，技术更复杂，要求也更高，需要构建完善的基础研究支撑体系、调度管理体系和监测评估反馈体系，并积极开展调度实践。目前我委正在开展黄河功能性不断流的规划和相关基本研究工作，按照突出重点、稳步推进的原则，有序推动功能性不断流的调度实践。去年发布了利津断面功能性不断流指标体系，并连续两年开展了黄河下游生态调度。
　　（三）加强监督管理，保障各项管理制度落到实处
　　2006年国务院先后颁布实施了《取水许可和水资源费征收管理条例》和《黄河水量调度条例》，水利部、黄委围绕两个条例，制定出台了一系列配套管理办法，在流域层面，黄河水资源管理与调度的法规制度已基本完备。但由于各种原因，两个条例在具体执行中，还存在落实不到位的现象。解决上述问题的关键是强化黄河水资源管理与调度的监管力度，建立完善的监督管理制度和部门协作的联合执法机制，并加强与省区的协作，共同做好黄河水资源的管理工作，切实将各项水资源管理的法律制度落到实处。
　　（四）加快推进二期黄河水量调度管理系统建设，提高黄河水量调度科技水平
　　"十一五"期间，要在黄河水量调度管理系统一期工程建设运行经验的基础上，将取水口远程监控系统建设向上中游延伸，使上中游干流用水和支流主要用水户处于远程监控系统的直接监测或控制范围之内。实现黄河水情、雨情、墒情、引水和水库调度信息的全面在线采集。完善水库、河道调度决策数学模拟系统，实现对黄河水量统一调度和取水许可精细管理。
　　（五）完善黄河水沙调控体系，适时建设南水北调西线工程
　　尽快建设上游的大柳树、中游的古贤、碛口等水库，完善黄河水沙调控体系，最大限度地提高水资源开发利用率，为水量调度提供完善的工程保障手段。