水利部水资源司司长 孙雪涛

2009年12月28日

同志们：
　　在全国各地积极探索实行最严格水资源管理制度的重要时刻，我们在广州召开全国水资源调度工作研讨会，总结、交流近年来水资源调度工作经验，分析面临的形势，研究探讨改进和加强水资源调度工作的具体措施，落实最严格水资源管理制度，开创水资源管理工作新局面。
　　下面，我就水资源调度工作谈几点意见。
　　一、近年来全国水资源调度工作进展情况
　　自2004年全国水资源调度工作会议以来，各流域机构和各级地方人民政府水行政主管部门以科学发展观为统领，积极践行可持续发展治水思路，加强水资源调度管理，合理配置水资源，成功应对水资源短缺、水污染和生态用水危机，统筹生产、生活和生态用水，各项工作取得了长足的进展。
　　（一）工作领域不断拓展，社会效益和生态效益显著
　　近年来，随着经济社会的发展，水资源短缺、水污染和生态恶化问题日趋尖锐，如何合理配置流域水资源，给流域和区域水资源管理带来巨大挑战。各流域机构和省区市水行政主管部门积极探索，加强水资源调度管理，为保障经济社会发展做出了重要贡献。主要有以下几个特点。
　　一是水资源调度管理以从部分流域、城市的局部性应急工作，转变成全国性常态化管理工作。国家防总连续5次实施引黄济津，确保天津市供水安全，珠江流域通过开展应急调度，有效缓解了澳门及珠三角地区由于咸潮上涌带来的供水危机。在开展应急调度工作的同时，全国七大流域机构结合各自实际，创造性地开展水资源调度工作。加强黄河干、支流统一调度，连续十年不断流，有效保障了流域生活、工业和农业用水，维护了黄河生态安全。河北省、山西省连续6年向北京输水，确保首都供水安全，为北京奥运的成功举办做出了重要贡献。松辽委、太湖局实施尼尔基水利枢纽调度、引江济太等工作，对于保障重要城市和地区供水安全发挥了重要作用。辽宁形成以省管八大水库为主、市县管水库为辅的水库群联合调度格局，初步建立了区域水安全保障体系。宁波市通过新增水源工程建设，促进水源优化配置，实现分质供水，采用多水源联合联网供水，大幅度提高了宁波城市水源调度和供水系统的可靠性、灵活性和经济性。青岛市对向城区供水的10座大中型水库实行统一调度，对于缓解水资源短缺，保证城市供水发挥了重要作用。实践证明，我国水资源调度工作已经开始由单一水量调度向水量、水质、水生态等多目标调度，由应急调度向常态调度转变。
　　二是统筹配置生产、生活和生态用水开展水资源调度工作，效益凸显。黑河连续六年将水送到东居延海，河道及其周边地区的生态环境得到有效改善，44万亩国家级胡杨林自然保护区生机盎然。塔里木河已连续十年向大西海子以下干流河道成功输水，恢复了下游生态走廊，促进了民族团结。扎龙、向海湿地补水、引黄济淀等生态补水取得的成效，得到了社会的肯定。引江济太、 引沂济淮、上海引清释污调度，为改善湖泊和城市水系环境，闯出了一条新路。
　　三是有效应对突发水污染事件，保护了环境。2005年11月13日，松花江发生水污染事件，松辽委对丰满、尼尔基水利枢纽进行科学调度，加大下泄流量，最大限度地减少了水污染。广东省科学调度北江飞来峡水库水量，在确保航运安全前提下，有效应对北江突发镉污染事件。2007年5月，太湖北部湖区大规模蓝藻暴发导致无锡市供水受到严重影响。太湖局紧急实施引江济太应急调水，成功化解了无锡市供水危机。淮委多次通过闸坝调度，开展防污治污，成功处置淮河流域水污染事件。
　　四是探索运用市场手段，优化配置水资源。黄河水量统一调度以来，宁、蒙地区把投资节水与水权转换有机结合起来，目前已审批水权转换项目26个，完成节水投资7.98亿元，向工业项目转换水量1.64亿立方米。水权转换促进了水资源优化配置，提高了用水效率，促进了节水型社会建设。
　　（二）制度建设不断加强，管理能力显著提升
　　一是水资源调度立法取得重要进展。2006年，国务院颁布实施了《黄河水量调度条例》，水利部颁布实施《黄河水量调度条例实施细则（试行）》，黄河水资源调度管理工作步入法制化轨道。水利部制定颁布《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》、《黑河干流水量调度管理办法》。《珠江水量调度条例》、《永定河干流水量调度管理办法》等立法取得新进展。陕西、广东两省颁布水资源调度管理政府规章。
　　二是科学编制调度预案、计划。为科学调度水资源，水利部批准《太湖流域引江济太调度方案》、《三峡水库水库优化调度方案》、《北京市2008年奥运会应急调水实施方案》，黄委先后颁布修订《黄河流域抗旱预案（试行）》、《黄河水量调度突发事件应急处置规定》等10余个办法。陕西、广东、安徽等省结合自身实际，制定了水资源调度方案和预案。广东、湖南等省开展了枯水期调度管理研究。上海市结合城市水系调度管理需要，开展了苏州河调度、浦东地区调水等研究。
　　三是水资源调度基础工作得到加强。继黄河"八七"分水、1997年国务院批准黑河水量分配方案之后，国务院先后批复了《永定河干流水量分配方案》，并授权水利部批复了《大凌河流域水量分配方案》，广东东江和江西省赣江、信江、抚河、修河、饶河五大流域的水量分配方案相继经省人民政府批复实施，陕西省完成了渭河水量分配。许多流域和省区市启动了水量分配方案制订前期工作。长江、淮河、海河、松花江、珠江、太湖等六大流域取水总量控制指标制订完成。这些工作，为今后深化水资源调度工作奠定了法律基础。
　　（三）调度手段不断完善，信息化水平进一步提升
　　一是水文监测预报手段进一步完善。各流域机构和省区市结合调度工作需要，优化水文站网布局，加快完善水文测验设施和预报接收系统，提高测预报的时效性和精度。部分流域结合水资源保护需要，建设水质自动监测站，为快速处置突发性水污染事件提供了保障。
　　二是调度信息化水平不断提高。黄委结合"数字黄河"工程建设，建设黄河水量调度管理系统，实现流域98个雨量站、127个水文站、147个引水口的信息，编制各种时间尺度的水量调度方案，科学制定实时调度指令，显著提升应急反应能力和决策水平。黄委还开发了枯水调度模型，为黄河精细化调度提供支撑。珠江委采用"避涨压退"技术有效压制咸潮，采取"动态控制"应对来水严重偏枯、可调水量不足情况。
　　（四）探索完善管理体制，分工负责、协调配合的工作机制逐步形成
　　一是调度管理职责分工逐步明晰。黄委成立了水资源管理与调度局，负责黄河流域水资源调度工作。松辽委明确委内工作分工，落实经费渠道，水政水资源处负责调度工作协调工作。根据渭河、石羊河、塔里木河、东江等流域管理需要，相关省区分别成立流域管理局，重点加强流域水资源调度工作。
　　二是水资源调度管理流域机构与地方水行政主管部门协调、协作机制也得到了加强，流域与地方，水利与电力、航运等部门逐步建立了信息互通、矛盾协商、分工合作的工作机制，为水资源调度工作提供了机制保障。珠委与南方电网、广西电网、骨干水库（龙滩、长洲公司）、珠江航务管理局等部门沟通协调，在严格执行水调指令前提下，合理安排电网调度、航运工作，保证了水资源调度工作的有序开展。
　　水资源调度工作在取得以上显著成绩的同时，也积累了丰富的经验，主要有以下几个方面：
　　（一）明晰用水权益是实施水资源调度的基础
　　开展水量调度必须明晰用水权益。黄河水量调度以"八七"分水方案为基础，以《黄河水量调度条例》为依据，建立了较为公平、公正的用水秩序，逐步减少各省（区）超计划用水额度。《广东省东江流域水资源分配方案》明确了东江水资源开发利用控制线和断面水量水质双控制目标，为制定水量调度计划提供了依据。目前，长江、淮河、海河、珠江、松辽、太湖等六大流域取水许可总量控制指标已编制完成，近期可望批复实施。省级区域取水许可总量控制指标方案编制工作即将启动，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区的用水总量控制体系，将为水资源统一调度奠定坚实基础。
　　（二）制度建设是开展水资源调度的重要保障
　　通过制度建设，明确了流域水资源调度的管理主体与法律责任，规范了流域内各行政区域取、用水要求，确立了流域管理与区域管理相结合、分工协作的工作机制，使水资源调度逐步规范、有序。
　　（三）统筹兼顾是水资源调度应遵循的基本原则
　　水量调度涉及电力、航运、渔业等众多部门，为确保水量调度成功实施，正确认识和妥善处理各部门利益关系尤为重要。加强各部门沟通与协调，统筹各个方面的利益和发展要求，是实现水资源调度多方共赢的基础。同时，统筹水量、水质与水生态，供水安全与生态安全等不同的层面，也是水资源调度工作效益最大化的基本原则。
　　二、水资源调度工作面临的巨大挑战和严峻形势
　　当前，我国正处在经济快速发展，工业化、城市化不断加快时期，资源环境压力不断加大，水资源问题日益成为经济社会发展的主要制约因素。在看到我国水资源调度工作所取得的成绩的同时，我们也清醒地认识水资源调度工作面临着巨大挑战，对加强水资源调度工作提出了新要求。
　　（一）深入学习实践科学发展观对水资源调度提出了新要求
　　党中央、国务院历来高度重视水利工作，近年来，中央把解决水资源问题摆上更加突出的位置。在2009年年初召开的全国水利工作会议上，回良玉副总理明确提出，要从我国的基本水情出发，必须实行最严格的水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制。水资源统一调度是落实最严格水资源管理制度的重要措施，是实现水资源配置的主要手段。各流域管理机构、地方各级人民政府水行政主管部门应高度重视水资源调度工作，依法制定水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，对水资源实行统一调度，促进流域全面、协调和可持续发展。
　　（二）生态文明建设对水资源调度提出了新要求
　　党的十七大提出，建设社会主义生态文明，实现人与自然和谐相处。当前，由于自然条件限制，随着人口的增长和经济社会快速发展，我国生态系统尤其是水生态系统承受越来越大的压力，部分地区出现河道断流、水体污染、湿地萎缩等问题，严重影响经济社会的可持续发展。加强水资源调度，优化水资源配置，有利于保护水生态系统，改善生态脆弱或者生态系统遭到严重破坏的河流和湖泊，促进人水和谐，推进社会主义生态文明建设。
　　（三）民生水利发展要求对水资源调度提出了更高的目标
　　服务民生和改善民生，是水利工作的主要宗旨。加强流域、区域水资源统一管理与调度，协调好生产、生活和生态用水的关系，保障供水安全和饮水安全，维持合理生态用水，保障饮水安全、经济社会用水安全和生态用水安全，是加强社会管理和公共服务、推进民生水利工作的迫切需要。
　　（四）应对全球气候变化对水资源调度提出了更高的要求
　　近年来，受全球气候变化影响，我国极端气候事件趋强趋多，水资源形势日趋复杂。面对气候变化的突发性、极端性和不确定性因素，我国部分流域干旱缺水问题日趋突出，旱灾发生频率越来越高，影响区域越来越广，经济损失也越来越大。积极应对全球气候变化，对加强水资源调度提出了更高要求。
　　对照经济社会发展与实行最严格水资源管理制度要求，我国水资源调度在制度建设、基础工作、管理手段等方面还存在不少问题。主要表现为：一是管理制度建设较为薄弱。水资源调度管理立法滞后，法规不完善。调度管理程序不明确，调度指令落实不到位，职责不清。二是基础工作较为薄弱。水资源规划体系还不够完善，水量分配方案特别是跨区域水量分配方案制订滞后，江河用水权益不清。相关制度研究、应急预案研究难以适应管理工作需要。水资源调度模式、调度计划、调度关键技术等基础研究以及水权制度建设有待加强。三是水资源调度管理粗放，水文监测设施、监测手段相对滞后，监测信息化水平较低，难以适应现代化调度要求。四是水资源调度控制性工程手段与管理体制不健全，水资源调度手段不完备，调度指令执行不畅。
　　三、进一步加强新时期水资源调度管理工作
　　（一）深化认识，准确把握水资源调度工作的方向
　　随着经济社会的发展，我国水资源短缺、水污染和生态环境恶化等问题日益突出，水资源已成为经济社会发展的重要瓶颈。在2009年全国水资源工作会议上，陈雷部长安排部署了实行最严格水资源管理制度的工作。落实最严格水资源管理制度，已成为当前我国水资源管理工作主要任务。水资源调度是实现水资源配置的重要手段。我们要进一步提高对水资源调度工作的认识，坚持以科学发展观为指导，坚持人与自然和谐共处，统筹防洪、供水、生态，综合考虑水量和水质，切实加强水资源调度工作。要逐步推进水资源调度由应急调度向常态调度转变，保障经济社会又好又快发展。
　　（二）规范程序，加强水资源调度制度建设
　　依法调度，政出有据，是水资源调度工作应遵循的基本要求。要尽快完善水资源调度的法律法规体系。完善配套的调度程序、规章、制度，增强水资源调度的可操作性。对于应急调度要结合实际情况，着手研究相应的管理办法，逐步规范调度，建立长效机制，加快调度工作实现常态化，统筹流域内上下游、左右岸生活、生产、生态用水，充分水资源利用效率和效益。
　　（三）夯实基础，强化水资源调度工作业务支撑
　　一是以流域水资源综合规划为基础，抓紧流域水量分配方案制订工作。要结合水资源管理需要，分轻重缓急，抓紧开展重要江河水量分配工作。同时，要尽快建立覆盖省、市、县各级行政区的总量控制体系。已制订水量分配方案的流域，要抓紧制订完善水资源调度管理预案，改进调度管理，提高工作精度。二是加强水资源调度基础工作研究。要重视水量分配，水量调度预案、调度计划研究，运用现代科学技术，努力提供调度水平。要重视地表水与地下水联合调度的研究与应用以及水资源安全保障方面研究。三是加强水资源监控体系建设，完善水文站网和水质水量监测体系，努力完善水资源调度手段。进一步完善雨情、水情等预测预报系统，提高水资源预测预报水平。加快构建与总量控制与定额管理要求相适应的实时监控体系，提高水资源调度信息化现代化水平。
　　（四）切实加强对水资源调度工作的组织领导
　　要加强与有关部门的协调，进一步理顺水资源调度管理体制，建立统一管理、分工负责的工作机制。加强工作协调与配合，形成合力。要从干部配置、人员保障等方面加强水资源调度工作领导，切实提高水资源调度水平。重视加强人员的培训工作，加强交流和学习，全面提高水资源管理人员素质。完善水资源调度工作行政首长和工程管理单位主要负责人责任制，积极探索建立水资源调度考核制度，以考核促落实，努力提高水资源调度工作能力和水平。
　　同志们，2009年是我国推进最严格水资源管理制度的起步之年。时代赋予了我们这一代水资源工作者光荣的历史使命。我们一定要切实增强使命感和责任感，大胆创新，勇于实践努力开创水资源调度工作的新局面，为全面落实最严格的水资源管理制度，保障经济社会可持续发展做出新的更大贡献。
　　谢谢大家。