浙江省水利厅副厅长彭佳学

　　浙江省山洪灾害防御体系建设情况汇报
　　浙江省人民政府防汛抗旱指挥部办公室
　　2007年11月6日

　　在国家防总的统一部署和指导下，浙江省委、省政府和省防指高度重视山洪灾害防御工作，加大山区小流域山洪灾害的治理、防御力度，近年来山洪灾害防御工作取得了较大的进展。

　　一、基本情况
　　浙江省陆域面积10.18万km2，其中山地和丘陵面积占70.4%，平原和盆地面积占23.2%，我省水库山塘众多，已建成各类水库4057座，总库容380多亿m3，还有21万座山塘，河流、湖泊和水库水面积占6.4%，有"七山一水二分田"之说，可耕地面积仅159.5万公顷。2006年全省GDP 15649亿元，相当于1537万元/km2，常住人口为4980万人，人均GDP31648万元(3975美元)，全省山地和丘陵地区控制面积在20～200 km2的小流域有2000余条，在雨季易发生山洪与地质灾害。

　　我省山洪灾害的特点。一是突发性、随机性强，预报预测、预警难度大。由于我省特殊的地理环境，极易遭受台风和强对流天气产生的暴雨袭击，台风暴雨强度大，总量大，夏秋季的局地强对流天气也易形成高强度暴雨，都会诱发山洪灾害。我省短历时暴雨，空间分布没有地域规律，省内各地随处可见，但山洪灾害与暴雨分布在时间与空间上具有高度的一致性，我省暴雨的突发性、多发性、随机性与破碎地形地貌条件相结合，除了平原地区外，山洪灾害遍布全省，很难区分哪些地方是重点，哪些地方是非重点，预报、预测、预警难度很大。二是山丘区小流域众多，潜在的山洪灾害分布范围广，时间跨度大。我省山丘多，人多地少，人口密度大（489人/km2），在高山峻岭沿河道两岸自然村落星罗棋布。受特殊的气候条件和地形地质因素的影响，这些山丘区极易发生小流域山洪灾害。三是山洪灾害易发地区大多经济社会欠发达，交通通信不便。我省山洪灾害易发地区大多分布在自然条件差、生态环境恶劣、交通通信不便、经济社会欠发达地区，群众生活和生产活动、经济建设与自然环境保护的矛盾十分突出。四是山洪灾害破坏力大。由于山洪具有突发性、水量集中、破坏力大等特点，对局部地区的经济和人民生命财产造成极大的危害，甚至毁灭性的灾害。据统计，我省小流域山洪灾害造成的人员伤亡已占整个洪水、台风灾害伤亡人数的80％以上。

　　浙江省山洪灾害主要有溪河洪水、泥石流、滑坡等种类。

　　二、浙江省山洪灾害简介
　　1、溪河洪水灾害
　　我省溪河洪水灾害频繁，据统计，自建国以来，全省发生较严重的溪河洪水灾害共有100多次，平均每年两次；累计造成死亡1.5万人左右，直接经济损失合计达1150亿元左右。

　　2、泥石流灾害
　　泥石流是我省主要地质灾害之一，据统计，建国以来全省共发生泥石流270多处，基本属小中型泥石流。强降雨或暴雨期是泥石流多发时段，泥石流对人民生命财产造成损害巨大。

　　3、滑坡灾害情况
　　据统计，建国以来全省共发生大小滑坡近1000余处，规模以小型为主，其中重点滑坡（指规模大于或等于1万m3）共140多处。截至目前为止，全省因山洪诱发的滑坡共470多处，滑坡地区给人民生命财产造成严重损失。

　　三 浙江省山洪灾害防治工作进展
　　1、编制三项规划
　　1）编制山洪灾害防治规划，确定山洪灾害防治试点单位
　　2003年，浙江省系统性地开展了山洪灾害防治工作。按照《全国山洪灾害防治规划任务书》的工作控制进度要求，于2005年4月完成了《浙江省山洪灾害防治规划报告》并于2005年8月正式上报国家防办。

　　2005年10月向国家防办推荐庆元县后广溪流域作为浙江省山洪灾害防治国家级试点候选单位，国家防办采纳了浙江省防指办的建议。

　　2）编制小流域防洪避洪规划
　　2005年8月，省水利厅与省发改委联合下发了《关于开展全省小流域防洪避洪规划编制工作的通知》， 2006年开始，我省开展了全省小流域防洪避洪规划编制工作。至2007年汛期已完成全省"十一五"期间实施的115条重要小流域防洪避洪规划。

　　3）编制浙江省重要小流域及重要小（二）型水库水情信息采集系统规划

　　2005年9月，编制完成了《浙江省重要小流域及重要小（二）型水库水情信息采集系统规划》， 2006年5月省水利厅正式批复了该规划。要求2007年底前全部完成规划确定的建设任务。

　　2、全力抓好山洪灾害防治试点工作的落实
　　按照浙江省委、省政府的要求，我省于2005年11月28日召开全省山洪灾害防御工作会议，传达全国部分省山洪灾害防御工作座谈会的精神，对我省的山洪灾害防御工作做了具体部署。为做好我省山洪灾害防御工作，除国家级山洪灾害防治试点单位庆元县后广溪流域外，我们分别在有山洪防御工作任务的市（地级）选择了松阳、宁海、永嘉、新昌、淳安、临安、天台、金东、衢江、安吉等10个县（市、区）作为浙江省级第一批山洪灾害防御工作试点单位，并要求每个县(市、区) 结合各地实际，集中人力、物力、财力，选择重要小流域进行山洪灾害防御预案和监测预警体系建设试点，认真总结试点经验，在全县（市、区）范围内推广。并根据山洪灾害的分布情况和各地的实践经验，在全省范围实施山洪灾害防御预案，做好山洪灾害防御工作。

　　要求国家级试点单位2006年2月底前必须拿出山洪灾害防御试点实施方案；2006年5月底前完成试点建设工作，主汛期投入运行并发挥作用；省级第一批山洪灾害防治单位2006年3月底完成山洪灾害防御实施方案；2006年6月底前完成建设工作，2006年台汛期投入运行并发挥作用。

　　各县(市、区)政府，特别是国家和省第一批试点单位庆元、松阳、等11个县（市、区）的主要领导高度重视山洪灾害防御工作，分别对各自辖区内的山洪灾害防御工作做了具体部署，在财政状况比较困难的情况下，想方设法落实建设工作经费，组建专门的班子，加强对预案编制和监测预警体系建设的指导，对乡（镇）、村预案编制进行培训。顺利启动各乡（镇）、村山洪灾害防御工作。

　　2006年3月份，11个试点县(市、区)重要小流域山洪灾害防御的实施方案通过了由省防指办组织的审查；至2006年4月底，试点县(市、区)的山洪灾害防御预案编制和监测预警体系建设任务基本完成，并在主汛期投入运行并发挥了较好的作用。

　　国家级山洪灾害防治试点单位庆元县后广溪流域，按《庆元县后广溪流域山洪灾害防御试点工作实施方案》，在2006年汛前初步完成了流域非工程体系建设和部分工程措施建设；建立健全组织责任体系，建立健全以行政首长负责制为核心，县、乡、村（组）、户四级构建的系统的山洪灾害防御组织责任体系；按照《山洪灾害防御预案编制大纲》要求，编制了《庆元县后广溪山洪灾害防御预案》，并在2006年汛期投入试运行，2006年8月《防御预案》得到县人民政府批准并投入正式运行。2006年12月27日，庆元县后广溪流域山洪灾害防御试点工作通过了浙江省防指办组织的验收。

　　3、以点带面，全面推进我省山洪灾害防治工作
　　全面推进山洪灾害防治工作是一项新的、难度较大的工作，要求高、任务重、时间紧。关键在于做到"五有、五确保"， "五有"是：有责任人、有预警员、有监测预警措施、有避洪预案、有自救互救的意识和本领。"五确保"是：确保生命安全、确保水库安全、确保责任到位、确保措施到位、确保信息畅通。

　　2005年底和2006年7月，浙江省防指分别发出了《印发<关于做好浙江省山洪灾害防御工作的若干意见>的通知》和《关于加快山洪灾害防御预案编制和预警体系建设的通知》，要求全省有山洪灾害防御工作任务的县（市、区）在2006年6月底前完成重要小流域防御预案编制和50％的监测预警体系建设任务，12月底前完成本地区50％以上小流域山洪灾害防御预案编制和监测预警体系建设任务，已完成建设任务的要及时投入运行并发挥作用；剩余的要在2007年主汛期前全部完成建设任务，并在2007年主汛期投入运行并发挥作用。

　　各地高度重视此项工作，积极按照省防指的要求行动起来，对全省的试点经验进行了消化吸收，因地制宜地选择适宜的防治措施。到目前为止，全省69个有山洪灾害防治任务的县（市、区）均已开展预案编制工作，大多数县（市、区）已完成辖区内所有可能发生山洪灾害的重要小流域的防御预案编制、审批和监测预警体系建设，部分县（市、区）已完成县（市、区）级预案编制、审批工作，已编制防御预案的流域占应编制流域条数的70％以上。一些县（市、区）在防御2006～2007年台风和汛期强降雨过程中启动了预案，并发挥了重要作用。

　　4、试点工作经验
　　山洪灾害防御工作要因地制宜，切合实际，注重实效，为提高预案的可操作性和实用性，我们从浙江实际出发，重点做好了以下工作：

　　（1）领导组织机构和山洪灾害防治责任体系的设置要合理，责任制要到位

　　（2）配置实用性强的预警设备。根据防御范围内已有的监测站点分布和人口等的具体分布情况，合理设置各类水位、雨量站。特别要求乡（镇）级分指挥中心和村级的预警设备配置要以实用为主，预警方式要多样化，如手机短信群发、无线广播、农民信箱、警报器、铜锣等信号不一而同，充分体现实用性。

　　（3）建立符合当地实际情况的预警机制。各试点县(市、区)根据具体情况，根据实际工作需要，制定了相应的预警等级，一般情况是达到三级预警等级，指挥人员上岗，领导组织机构人员集结待命，责任人到岗到位。达到二级预警等级时，做好人员撤离准备；达到一级预警等级，气候持续恶劣，立即实施人员撤离。

　　（4）合理确定水雨情预警标准。临界雨量的确定，既考虑到计算值，又充分结合历史洪水的统计分析，综合当地的实际情况后确定可能产生灾害的临界雨量，从而保障了预警临界雨量的合理性，并建议在今后的实践中不断验证修改，以提高临界雨量的准确性。

　　（5）以人为本，合理划分危险区与安全区。因地制宜，结合实际情况，采取定性调查与定量计算相结合的方法，科学合理地解决危险区与安全区的划分。要求各地以人为本，对山洪危险区的标准用语，用词要贴切，尊重当地居民的习俗。

　　（6）充分利用现有的防汛设施，合理设置各类水位、雨量站。充分利用现有的水位、雨量测报设施，在水雨情遥测站没有覆盖到的地方，要适当加密水雨情测报站点（如村级简易人工雨量站），以便更有效地监视水雨情。

　　（7）山洪灾害防御预案要突出重点。要求全省各地在开展山洪灾害防御工作时，不要不分主次、"眉毛胡子一把抓"，而是要重点抓好山洪灾害严重的流域的山洪灾害防御预案编制和监测预警体系建设，经费重点保障，预案从严把关审查。

　　预案必须充分考虑转移路线、转移场所的安全需求，从而确保一旦出现险情，灾害点人员能及时转移到安全场所并得到妥善安置；预案要把责任具体落实到县(市、区)、乡（镇）、村，落实到人，特别要强化村级预警责任的落实；预案要强调信息在村一级的传递；要重点选好、培训好预警员。

　　（8）强化宣传教育和预案演练工作。我省有山洪灾害防御工作任务的县(市、区)注重防山洪灾害的宣传教育和预案演练工作，向干部群众宣传山洪灾害的基本知识和避灾常识，加大群众的参与和支持力度，加强群众自防意识和自救能力。如庆元、临安、松阳等多个县(市、区)已向村民发放防灾避灾常识（须知）和明白卡；庆元等20多个县（市、区）认真组织预案演练，提高了预案的可操作性和群众防灾避灾与自救的意识。

　　（9）从试点工作情况看，预警信息要便捷。上级的预警信息要快捷地发送到乡、村两级，信息要在村级迅速流动，链接点过多将影响预警信息的快速流通，如乡级山洪灾害防御系统分中心的设立就没有太大的作用。

　　四、主要做法
　　1、建立山洪灾害预警责任体系
　　根据国家防总的部署，为切实加强山洪灾害防御预警工作，2006年8月，浙江省人民政府防汛防旱指挥部发出了《关于建立全省山洪灾害预警责任体系的通知》，要求有小流域山洪灾害防御任务的县（市、区）建立山洪灾害预警责任体系，并对预警信息的发布、处置程序及发生事故的责任追究制度进行了明确。目前全省有山洪灾害防御任务的县(市、区)均已按照省防指要求，把预警责任纳入政府、部门领导和有关责任人年度考核内容，并根据当地实际，进一步明确了预警责任人的职责，大多数县（市、区）落实了村（社区）和各类企事业单位监测预警员和水库、地质灾害等巡查员，明确职责，初步建立了县（市、区）、乡镇、村、组、户五级防汛责任体系，形成了基层预警工作网络。据统计，目前各地已上报各级山洪灾害预警责任人15000人，省防指办已初步建成了全省预警责任人数据库。为加强预警管理，开展培训，不少市、县（市、区）还为预警员落实了报酬。

　　2、完善小流域地区水雨情信息采集系统，建设暴雨预警网格化管理系统
　　至2007年汛期结束，浙江省已建成3500多个水雨情测报（遥测）站（含气象部门900多个）；在一些通信信号较差，但居住人口较多的小流域，设立了一些简易人工雨量观测站作为补充。这些水雨情测站的建设构建了覆盖全省的监测网络，为山洪灾害防御特别是预警工作奠定了坚实的基础。

　　在水雨情信息采集系统的基础上，我省已在建设暴雨预警网格化管理系统，该系统是以全省实时水雨情信息采集系统为基础，依照各站的地理特性，对全省暴雨信息实行网络化管理。根据预警区域的自然地理位置和保护对象的特性，确定预警区域对象以及暴雨预警标准，在WebGIS实时水雨情信息发布与预警系统建设成功的基础上，扩展功能，将遥测雨量站控制面积与预警区域面积叠加，就是将暴雨等水情信息与乡镇一级行政区划进行关联，以此确定预警区域的降雨量。当遥测雨量参照站达到暴雨预警标准时，预警区域将以颜色和声音渲染等方式在监视屏幕实现预警。

　　暴雨预警网格化管理系统要达到的目标就是：以全省实时水雨情信息采集系统为基础，省级和市级防汛指挥部门以WebGIS实时水雨情信息发布与预警系统为平台，通过扩展平台功能，实现全省暴雨信息网格化管理，按照暴雨预警标准发布被保护区域的暴雨预警信息。县级防汛指挥部门则利用区域暴雨预警广播系统，将暴雨预警信息以短信等方式，发送给基层防汛人员，确保第一时间将暴雨预警信息发送到乡镇等基层单位，提高受暴雨影响区域内的县（市、区）、乡镇对暴雨信息实时掌握的能力。

　　3、避灾场所建设与管理
　　按照集中避险和分散避险相结合的原则，确定一批质量较好的学校、影剧院、会堂和办公房等公共设施作为公众避灾场所；结合社会主义新农村建设和村镇公共设施建设，合理布局、建设一批安全避灾场所；鼓励农户在新建、重建房屋时，把其中一间或一层建得更牢固一些，作为受灾时的家庭临时避灾点。建设部门加强对避灾场所房屋建设质量的监管和指导，确保避灾场所房屋的质量。建立完善避灾场所的安全监管体系，由县级人民政府组织制定避灾场所管理办法，明确避灾场所的管理单位和责任部门，确保避灾场所的安全。

　　《浙江省防御洪涝台灾害人员避险转移办法》已进入立法程序，该《办法》将对避灾场所的建设管理做出更明确的规定。

　　4、开展宣传教育培训
　　至2007年3月，全省各地通过会议、广播、电视、宣传资料、学校教育等多种形式向人们宣传山洪灾害防御的基本知识、避灾常识。到目前为止，各县（市、区）共下发了专题片4300多个，宣传图册近27万册，挂图16700多幅；组织培训682场次，共有近45000人接受了山洪防御知识的培训；专题片播放的场次达到了2842场，共有170多万群众观看了专题片。庆元等20多个县（市、区）还组织村民进行小流域山洪灾害防御演练，使村民熟悉报警信号、转移路线、安置地点等，以便在危险真正来临时能从容应对。

　　五、山洪灾害防御体系建设在防御2006～2007年台风和汛期强降雨中发挥了重要作用
　　（一）国家级山洪灾害防治试点单位
　　庆元县后广溪流域山洪灾害防御系统建成运行以来，经受住了2006年"6·5洪水"、"6·17洪水"和超强台风"桑美"的严峻考验，最大限度的保障了人民生命财产安全。2006年8号超强台风"桑美"，给庆元县带来了重创，而试点区的后广溪流域由于建立了较完善的防御体系，虽然超强台风带来的短历时强降雨在200年一遇以上，但2300多名群众均及时、有序地转移到安全地点，无一人伤亡。
　　（二）在防御2007年第13号强台风（韦帕）和第16号台风（罗莎）中发挥了重要作用

　　1、防御2007年第13号强台风（韦帕）
　　2007年第13号强台风（韦帕）正面袭击我省，并且台风云系与北部冷空气渗透共同作用，对全省都造成了影响，浙江省各地普降暴雨。第13号强台风影响期间，各地切实抓好小流域山洪与地质灾害防范工作。全省1.5万名山洪与地质灾害预警员及时进岗到位，开展预警工作。对地质灾害隐患点进行逐一排查，检查地质灾害隐患点4056处，安全转移受山洪、地质灾害和可能出险水库威胁人员36.27万人。

　　尽管台风来势凶猛，暴雨如注，但因为人员转移及时，全省死亡人数仅５人，失踪３人，这是历史上同级别的台风中，死亡人数最少、损失最小的一次。

　　2、防御第16号台风（罗莎）
　　继第13号强台风（韦帕）之后，今年第16号台风（罗莎）又一次正面袭击我省，并且台风云系与北部冷空气相遇，浙江省各地普遍出现强降雨。第16号台风影响期间，各地切实抓好小流域山洪与地质灾害防范工作。全省所有山洪与地质灾害预警员都及时进岗到位，开展预警工作。对地质灾害隐患点进行逐一排查，检查地质灾害隐患点2963处，安全转移受山洪、地质灾害和可能出险水库威胁人员16.75万人。成功避险3起，避免14人伤亡。

　　尽管第16号台风来势凶猛，全省普遍出现强降雨，但由于人员转移及时，全省取得了另死亡的成绩，灾害损失也减少到最小水平。这些成就与我省深入开展山洪灾害防御工作是分不开的。

　　六、山洪灾害防御存在问题和下一步工作
　　1、存在的主要问题
　　（1）山洪灾害往往多与地质灾害交织在一起，目前，对坡面泥石流的防御非常困难，其发生具有突发性，是山洪、地质灾害防御的难点，据最近几年的统计，发生灾害的大多不是已知的灾害隐患点。为此，建议国家防办商国土资源部，加强对坡面泥石流防御工作的指导；对地质灾害防御和预警，避险安全区域选择等给予指导。

　　（2）山区群众防灾意识薄弱。山区群众文化程度不高、主动防灾意识不强，因此，教育提高山区群众的主动防御山洪灾害任务艰巨。

　　（3）山洪灾害易发区抢险手段落后。山洪灾害易发区基础设施薄弱、信息沟通闭塞，抢险手段落后。

　　（4）小流域山洪灾害防御工作缺乏资金保障。山洪灾害防御预案编制工作、预警体系建设需投入大量的资金，有山洪灾害防御任务小流域地区一般经济都比较落后，防御山洪、治理小流域的一些好的方法、技术由于缺乏资金不能有效实施，影响一些地方山洪灾害防御工作能力的提高。

　　2、下一步工作
　　（1）进一步落实责任，切实加强领导，明确责任，严格落实以行政首长负责制为核心的各项责任制，实行责任追究制，确保小流域山洪灾害防御预案编制工作、灾害预警系统和防灾体系建设全面落实到位。

　　（2）进一步加大资金投入。在各试点流域的基础上，全面开展我省小流域山洪灾害防御体系建设，争取2007年汛前基本完成我省重要小流域山洪灾害防御预案编制工作和预警体系建设。为此，建议国家防办在省、市、县（市、区）自筹资金的基础上，对山洪灾害防治工作能够给予专项资金支持。

　　（3）继续完善我省防汛抗旱指挥系统，逐步实现各部门防汛减灾信息共享；充实防汛抗旱指挥机关及办事机构的人员，提高抢险救灾指挥和应急处置能力。

　　（4）进一步完善小流域地区水雨情信息采集系统。全面完成已有规划中2006年浙江省水情遥测系统站点的建设任务；在一些通信信号较差，但居住人口较多的小流域，设立适当的简易人工雨量观测站作为补充。同时要加强对已建监测设施的维护管理，切实发挥作用。

　　（5）对民房安全（防山洪、地质灾害、强风等）进行排查，对存在安全隐患的民房进行迁移或加固，对新建民房选址要进行统一规划和科学论证。

　　（6）加大对群众防灾避灾常识的宣传、教育。提高广大干部群众主动防御山洪、地质灾害能力，使防御山洪、地质灾害成为广大群众的自觉行动，真正实现"镇自为战、村自为战、组自为战、民自为战"。计划今后每年将山洪灾害防御宣传工作列为我省防汛宣传日的活动内容。

　　（7）在有条件的地方，结合下山脱贫，逐步减少小流域山洪和地质灾害危险区的人口。加快小流域防洪综合治理，不断提高我省山区小流域防灾抗灾的能力。

　　（8）政府职能机构，特别是乡镇政府等机构，通讯方式要多元化，要有一定比例的人使用移动、联通、小灵通等，在重要的地方和岗位配备一定数量的卫星电话，以提高通讯的抗风险能力。