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黄河的重大问题及其对策 |
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---黄河水利委员会 |
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遵照党中央、国务院领导同志的重要批示和视察黄河时的指示精神，在水利部的领导下，在以往工作的基础上，我委对黄河的重大问题及其对策进行了深入的研究。经过一年的努力，17易其稿，提出了《黄河的重大问题及其对策》研究报告（征求意见稿）。 去年12月14日，我委就《黄河的重大问题及其对策》研究的初步成果向李鹏委员长及全国人大有关领导进行了汇报，今年2月2日，温家宝副总理听取了关于黄河的重大问题及其对策的汇报。 目前，该报告已印发国务院有关部门和流域内各省（区）征求意见。 报告主件约2万字，共分五部分，分别是： 一、黄河治理开发成就及面临的机遇和挑战 二、黄河的重大问题 三、治黄思路及总体布局 四、治理开发目标及近期实施意见 五、政策建议 同时，还编制了11个附件，约42万字。 下面将报告主件内容摘要汇报如下： 一、黄河治理开发成就及面临的机遇和挑战 （一）治理开发成就 治理黄河，历来是中华民族安民兴邦的大事。1946年中国共产党领导人民治理黄河以来，特别是中华人民共和国成立以后，党和国家始终对黄河治理开发极为重视，进行了大规模的水利建设，取得了举世瞩目的伟大成就。 1、下游防洪取得了连续53年伏秋大汛不决口的安澜局面。修建了三门峡、小浪底、陆浑、故县等干支流水库，先后四次加高培厚黄河下游大堤，进行了大规模的河道整治和河口治理，开辟了北金堤、东平湖滞洪区和南、北展宽区，初步形成了“上拦下排，两岸分滞”的下游防洪工程体系，加强了防洪非工程措施建设，提高了黄河下游抗御洪水灾害的能力，扭转了历史上频繁决口改道的险恶局面。 2、水资源开发利用为社会发展、经济建设作出了重大贡献。黄河干流已建在建12座水利枢纽和水电站，总库容563亿立方米，发电装机容量900万千瓦，多年平均发电量336亿千瓦小时。兴建了众多的支流水库及大量的灌溉供水工程，灌溉面积达1.1亿亩。为流域内外50多座大中城市和中原、胜利油田提供了水源保障。 3、水土保持改善了部分地区农业生产条件和生态环境，减少了入黄泥沙。水土流失初步治理面积累计达到17.1万平方公里，其中建成治沟骨干工程1077座，淤地坝10万座，塘坝、涝池、水窖等小型蓄水保土工程300多万处，兴修基本农田8900万亩（5.93万平方公里），营造林草1.68亿亩（11.2万平方公里）。七十年代以来，年平均减少入黄泥沙3亿吨。 （二）面临的机遇和挑战 黄河流域土地资源丰富，矿产资源尤其是能源和有色金属资源优势明显，具有巨大的发展潜力。流域内可开发水电装机容量3344万千瓦，居全国大江大河第二位；有耕地1.89亿亩，人均1.77亩，是全国人均耕地的1.5倍，还有宜垦荒地约3000万亩；在全国已探明的45种主要矿产中，黄河流域有37种。铝、钼储量占全国的44％，稀土储量占全国的98％，煤炭保有储量占全国的46.5％，探明的石油储量占全国的26.6％。 1、面临的大好机遇 （1）加快中西部地区发展特别是西部大开发战略的实施与黄河治理开发紧密相关。西部大开发的核心内容是基础设施建设、改善生态环境和建立新型产业结构。黄河作为西北、华北地区的重要水源，在地区经济的发展中起着举足轻重的作用。改善生态环境的主要方面是治理水土流失。面对西部地区的大开发、大发展，对黄河治理开发的依赖和要求以及期望值越来越高。因此，加快中西部地区发展步伐、特别是西部大开发战略的实施，给黄河治理开发带来前所未有的大好机遇。 （2）国家重视水利建设，投入逐年增加。水利作为国民经济基础设施和基础产业的地位不断加强，国家实行积极的财政政策，投入逐年增加，大江大河治理开发和生态环境建设进度明显加快。特别是党中央、国务院对黄河问题高度重视，把黄河治理开发放在国家发展战略的突出位置。 2、黄河治理开发也面临着严峻挑战 当前，黄河洪水和泥沙尚未得到有效控制；水资源供需矛盾突出，水质日益恶化；水土流失严重，生态环境脆弱，流域经济发展相对缓慢，贫困问题突出。由黄河洪水威胁、缺水断流、生态环境恶化等三大问题引发的上下游之间、部门之间、流域内外、治理开发与环境保护等各种矛盾交织在一起，对黄河治理开发提出了严峻的挑战。 展望21世纪，黄河治理开发的机遇与挑战并存。抓住机遇，迎接挑战，加快黄河的治理开发，是逐步缩小我国东西部地区经济发展差距，保证全国经济协调发展和持续增长的迫切要求；是减少下游河道淤积，减轻洪水威胁，保障黄淮海大平原安全的迫切要求；是黄河水资源永续利用，实现生态环境良性循环的迫切要求。 二、黄河的重大问题 （一）洪水威胁依然是国家的心腹之患 黄河流域下游河段、中游的禹门口至潼关河段和三门峡库区、上游的宁蒙河段都存在不同程度的暴雨洪水和凌汛危害。由于下游是举世闻名的地上悬河，洪水危害最为严重。 1、当前存在的突出问题是： （1）下游来水来沙条件发生了较大变化，主河槽淤积严重。1986年龙羊峡、刘家峡水库联合运用后，下游来水过程发生了变化，汛期水量占全年的比例由过去的60%减少到45%，这种变化虽对缓解下游断流具有有利的一面，但对下游河道输沙却产生了不利影响。下游河道主河槽淤积严重，“二级悬河”险象加剧。1950—1998年下游河道淤积98亿t，河床普遍抬高2—4米，特别是1986年以来，河道主槽淤积量占71%。滩槽高差减小，河槽过洪能力降低，平滩流量由过去的6000立方米每秒减少到现在的3000 立方米每秒，造成了“小洪水，高水位，大漫滩”的不利局面。1996年8月，花园口站洪峰流量7600 立方米每秒，其水位比1958年的22300立方米每秒大洪水还高0.91米。 （2）堤防工程存在许多薄弱环节，隐患多。下游大堤属沙质土壤，基础条件复杂，险点隐患较多，截止1999年底，还有约440公里堤防高度达不到设计要求。如遇大洪水，堤防有漫决的危险。还有471公里堤防抗渗能力不足，即使发生中常洪水，堤防也有溃决的可能。1996年8月的洪水，大堤偎水952公里，共发生渗水、管涌等各类险情170处。 （3）河道整治工程不完善，河势游荡多变。下游有299公里的宽河段缺少控导工程，河势尚未得到有效控制，中常洪水时极易出现“横河”、“斜河”，大洪水时，可能出现“滚河”，加之新修工程未经大水考验，堤防有被冲决的可能。 （4）滩区和滞洪区经济的发展给下游防洪带来新的问题。目前黄河下游滩区居住着179万人，有耕地375万亩、经济已有较大增长，由于漫滩几率增大，淹没损失比以前大大增加。1996年8月，洪水上滩后，共淹没土地345万亩，受灾人口达107万。北金堤滞洪区内人口达157万，耕地240万亩，还有中原油田的大部分产油区。东平湖滞洪区内居住人口35.8万，有耕地47.7万亩。北金堤和东平湖滞洪区一旦分洪运用，不仅损失巨大，而且遗留问题较多。 2、21世纪黄河下游防洪形势 进入21世纪后，小浪底水库将建成投入运用，下游河防工程标准提高，抗御大洪水能力增强。小浪底与三门峡、陆浑、故县水库联合运用，可将花园口断面千年一遇洪水由42100 立方米每秒削减至22600 立方米每秒，按照花园口站洪水22000 立方米每秒设防，可基本不使用北金堤滞洪区分洪，同时，东平湖滞洪区的运用几率也大为减少。利用小浪底拦沙库容，可使进入下游河道泥沙减少约100亿吨，下游河道淤积量减少76亿吨，约相当于黄河下游20年的淤积量，在一定时期内，河道的淤积趋势有所减缓。但是，防洪形势仍很严峻，主要是： （1）下游仍有发生大洪水的可能。在三门峡、小浪底、陆浑、故县四座水库联合调节运用控制上游洪水后，花园口百年一遇洪峰流量仍达15700 立方米每秒，且预见期短，对堤防仍有较大威胁。 （2）泥沙问题在相当长时期内难以根本解决，历史上形成的地上悬河局面将长期存在。大力开展水土保持是减少入黄泥沙的根本措施，但需要经过几代人长期不懈的奋斗才能达到显著效果；利用水库拦沙，也有一定时限。 （3）小浪底运用初期下泄相对清水期间，河道工程险情将有所增加，抢险所用料物也会明显增多。 （4）滩区和东平湖滞洪区安全建设需进一步加强。近年来黄河滩区经济发展较快，洪水漫滩后损失严重。小浪底水库建成后，东平湖滞洪区依然是确保山东艾山以下河段防洪安全的关键工程，但围坝基础质量差、渗水十分严重，二级湖堤高度不足，退水不畅，湖区内11.6万人的临时迁安和避水工程很不完善。 （5）防洪非工程措施不适应防汛抢险要求。水文测报设施陈旧老化，数量不足，洪水预报精度低、预见期短。防汛交通道路少，路况差。防汛抢险队伍装备不足，防汛决策指挥系统自动化水平低。 （二）水资源供需矛盾十分突出，缺水断流严重 1、黄河的供水任务十分繁重。黄河是我国西北、华北地区重要的供水水源，多年平均河川径流量580亿立方米，占全国河川径流的2％。地下水可开采量110亿立方米。黄河承担着占全国15％的耕地面积和12％的人口及50多座大中城市的供水任务，同时还要向流域外部分地区远距离调水。 2、缺水断流严重。自七十年代以来，黄河下游频繁断流，特别是九十年代来水偏枯，下游河段断流愈演愈烈，1997年利津站断流长达226天，断流曾上延至河南开封附近。断流的主要原因：一是黄河水资源贫乏；二是国民经济用水量的急剧增加；三是流域水资源缺乏有效的统一管理手段和一些地区用水浪费；四是中游河段调节能力不足。断流在造成一些地区生活、生产供水困难的同时，使输沙用水减少，主河槽淤积严重，排洪能力下降，增加了防洪的难度和洪水威胁；断流还造成河口地区生态环境恶化，生物多样性受到威胁。 3、随着经济社会的快速发展，水资源面临的供需形势将更加严峻。黄河河道内汛期输沙水量、非汛期河道基流、水土保持用水等生态环境需水量及下游河道蒸发渗漏损失水量共210亿立方米，国民经济各部门可利用的河川径流量仅370亿立方米，加上黄河地下水资源量可利用量约110亿立方米，黄河流域多年平均可供水量约为480亿立方米。在充分节水的前提下，预计2010年总需水量将达520亿立方米，2030年估计达到590亿立方米，2050年将达到640亿立方米。在需水量增加的同时，用水结构也将发生巨大变化。工业、生活用水占全部国民经济用水的比例将由现在的约18％提高到2050年的44％，对供水保证程度的要求不断提高，特别是枯水期供水压力进一步加大。 在充分利用地下水和保证生态环境低限用水的前提下，按正常年份供需平衡计算，2010年缺水40亿立方米，2030年缺水110亿立方米，2050年缺水160亿立方米。若在枯水年份，缺水将更为严重，中等枯水年分别缺水100亿立方米、170亿立方米和220亿立方米。 因此，对黄河水资源进行强有力的统一管理，采取强有力的节水措施和逐步实施南水北 调工程调水，已刻不容缓。 （三）生态环境恶化尚未得到有效遏制 黄河流域生态环境恶化的问题，突出表现在黄土高原地区的水土流失和黄河干支流的水污染两方面。 1、水土流失 黄土高原是全国乃至世界上水土流失面积最广、强度最大的地区。水土流失面积45.4万平方公里，占该地区总土地面积的70.9％。水土流失面积中，年侵蚀模数大于5000吨每平方公里的强度水蚀面积14.65万平方公里，占全国同类面积的38.3％；年侵蚀模数大于15000吨每平方公里的剧烈水蚀面积3.67万平方公里， 占全国同类面积的89％。治理水土流失面临的突出问题： （1）投入严重不足，治理力度不够、进度缓慢。每年仅完成治理面积6000平方公里左右，与国家要求的每年完成1.21万平方公里的任务差距很大，远不能适应脱贫致富、改善生态环境和促进国民经济发展的要求，目前还有贫困人口1350万人，还有约40万平方公里的水土流失面积特别是多沙粗沙区亟待治理。 （2）现有治理标准低，工程不配套，治沟工程少，林草成活率低。 （3）预防监督和管理不力，边治理、边破坏还相当严重。特别是在晋陕蒙、豫陕晋接壤地区煤炭和有色金属的开采建设中，新的人为水土流失还在扩展。子午岭、六盘山林区面积在逐年减少。随着中西部地区建设的加快，产生新的水土流失因素增多，对环境的压力越来越大。 2、水污染 水污染是黄河出现的新的重大环境问题。黄河流域用水量和排污量大的企业多，并长期沿袭低投入、高消耗、重污染的经济发展模式，特别是八十年代中期以来，小造纸、小化工、小制革等“十五小”重污染型企业发展很快，污染源增多，排污量加大，加之水污染治理严重滞后，缺乏有效监督等，使大量未经治理或未达标排放的废污水进入黄河，水质呈急剧恶化之势。黄河水污染（Ⅳ类及劣于Ⅳ类水质）程度已居全国7大江河的第2位。1998年水质监测结果与1985年相比，Ⅳ类、Ⅴ类及劣于Ⅴ类水质河长占全部评价河长比例增加了39.6％，达到71%。 据预测，2010年黄河流域废污水排放量将会超过65亿吨，同时，农药、化肥等面污染对水质的影响也有进一步扩大之势，如不采取强有力的措施，有限的黄河水资源将失去使用功能。 综合分析认为，黄河三大问题之所以如此突出，主要是由黄河“水少、沙多，地上悬河”的特点所决定的。“水少”不仅容易出现缺水断流，而且易被污染，同时由于输沙用水得不到满足而加剧洪水危害；严重的水土流失造成的“沙多”，既是黄河下游悬河局面严峻的根源，又限制了水资源的有效利用；“地上悬河”的显著特点决定了黄河防洪具有不同于其它大江大河的特殊性、复杂性和长期性。 目前，黄河洪水威胁依然是国家的心腹之患；黄河水资源面临的突出问题代表了中国北方水资源的现状和发展趋势，水资源紧缺和水污染将成为我国西北、华北地区经济社会稳定发展的主要制约因素；生态环境建设是关系到黄河流域经济社会可持续发展的重大问题。因此必须抓紧制定有关对策措施，加强治理开发，为我国经济社会可持续发展提供可靠的保障。 三、治黄思路及总体布局 （一）主要认识 1、黄河的治理开发不仅关系到区域经济的发展，而且关系到整个国民经济的战略部署，具有明显的整体性、综合性和关联性。 2、既要充分认识治黄的迫切性和重要性，更要充分估计防洪的长期性和复杂性。 3、水资源利用及保护必须与经济、社会、资源、环境相协调，走可持续发展的道路。 4、治理黄河必须把水土保持作为根本措施，坚持治水治沙并重。 5、解决黄河的重大问题，不仅要重视工程措施，还要重视非工程措施，特别要强调运用经济政策和高新技术。 6、治理开发黄河要以社会主义市场经济理论为指导，重视水利经济。 （ 二）治黄思路及总体布局 解决黄河三个重大问题的基本思路是： 黄河的治理开发要兼顾防洪、水资源合理利用和生态环境建设三个方面，要把防洪作为黄河治理开发的一项长期而艰巨的任务，把水资源的开发利用和保护摆到突出位置，把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。 要把治理开发与环境保护和资源的持续利用紧密结合起来。从战略高度全面规划、统筹安排、分步推进，实现经济建设与人口、资源、环境的协调发展。防洪：“上拦下排、两岸分滞”，控制洪水；“拦、排、放、调、挖”，处理和利用泥沙。 处理黄河洪水的措施，“上拦”是根据黄河洪水陡涨陡落的特点，在中游干流修建大型水库，以削减洪峰；“下排”即充分利用河道排洪入海；“两岸分滞”即在必要时利用滞洪区分洪滞蓄洪水。 泥沙问题是黄河难治的症结，必须采取多种措施，综合治理。“拦”就是靠中游水土保持和干支流水库拦减泥沙；“排”就是保证一定输沙水量，搞好河道整治和河口治理，利用现行河道排沙入海；“放”主要是在下游两岸处理和利用泥沙；“调”是利用干流骨干水库调节水沙，以利于排沙入海，减少河道淤积；“挖”就是挖河淤背，加固黄河干堤，以逐步形成“相对地下河”。 根据这一思路，规划在黄河上中游兴建以龙羊峡、刘家峡、大柳树、碛口、古贤、三门峡和小浪底七座骨干水利枢纽工程为主体的黄河水沙调控工程体系；在黄河下游，建成以堤防、河道整治、河口治理工程为主的下排工程和配套完善的分滞洪工程，结合挖河淤背固堤，淤筑相对地下河；在黄河干流宁蒙河段、禹门口至潼关的小北干流河段及渭河下游等重点防洪河段建设标准河防工程；加快三门峡库区治理。同时，进一步完善水文测报、洪水调度、交通、通信等非工程措施。结合上中游的水土保持措施，形成完整的黄河防洪减淤体系。 水资源利用及保护：开源节流保护并举，以节流为主。 考虑到人类活动影响的不断加剧和对水资源需求的持续增长，黄河河川径流存在减少的趋势。节约用水是缓解当前黄河水资源供需矛盾的有效途径，要把全面节水作为一项紧迫的首要任务抓紧抓好，大力发展节水农业和节水工业，建设节水型社会。加强水资源的统一管理和保护是缓解缺水断流和水质恶化的重要手段，要统筹考虑国民经济和生态环境等各方面的用水要求，加强需水管理和水污染防治，逐步实现水资源的合理配置和保护。为从根本上缓解黄河流域资源性缺水问题，要在科学选比、周密计划的基础上，积极做好南水北调的前期工作，分期实施。 根据这一思路，在布局上以上游宁蒙平原、中游汾渭盆地、下游豫鲁平原等引黄灌区为重点，全面推行节水措施；利用干流骨干工程调节径流，兴建南水北调工程向黄河供水区补水;建成黄河干流主要断面（含省界断面）、取水口、退水口、排污口和支流入黄口水量和水质统一监测网络，建立水资源统一管理调度新体制。逐步形成黄河水资源开发利用和管护体系。 水土保持：防治结合，强化治理；以多沙粗沙区为重点，小流域为单元；采取工程、生物和耕作综合措施，注重治沟骨干工程建设。 治理水土流失必须采取综合措施。按照《全国生态环境建设规划》的总体部署，因地制宜，综合治理，以小流域为单元，山、水、田、林（草）、路统一规划，治理与开发相结合，生态效益与经济效益兼顾，建立起措施配套、科学合理的水土保持体系。在控制基本农田合理规模的基础上，有计划、有步骤地实施退耕还林还草，扩大植被建设规模，注重沟道坝系建设。同时，进一步加大水土保持监督执法力度，加强对开发建设项目的水土保持监督管理，切实控制人为造成的新的水土流失。 根据这一思路，在黄河流域黄土高原水土流失的重点治理区、重点监督区和重点预防保护区，因地制宜，分区治理。在重点治理区，建设以治沟骨干工程、种树种草为主体的水土流失综合防治体系，兴利减沙，改善生态环境。在重点监督区，建立健全以水土保持执法机构为主体的执法体系，建设水土流失监测网络，有效遏制人为水土流失。在重点预防保护区，依法保护森林、草原植被和现有水土流失防护设施。 四、治理开发目标及近期实施意见 （一）治理开发目标 1、近期目标 （2010年） 初步建成黄河防洪减淤体系，进一步控制洪水和泥沙。重点加高、加宽下游大堤，普遍淤宽100米，全部建成标准堤防，确保花园口站洪峰流量22000立方米每秒的防御标准；基本控制游荡性河道河势。治理河口，相对稳定入海流路。上中游干流重点防洪河段的河防工程达到设计标准。实现水资源的统一调度和管理。建成一批节水工程，对老灌区节水改造5100万亩，节水量36亿立方米，大中城市工业用水重复利用率达到75%，全社会节水初见成效。南水北调工程向黄河流域调水40亿立方米左右，供需矛盾初步缓解，一般年份基本解决黄河断流问题。 干支流大中城市集中供水水源地河段（水域）水质明显好转。 基本控制人为因素产生新的水土流失，黄土高原新增治理水土流失面积14.5万平方公里，平均每年再减少入黄泥沙2亿吨，累积达到平均每年减沙5亿吨，水土保持初见成效，遏制生态环境恶化的趋势。 2、远景目标（2050年） 建成黄河防洪减淤体系，有效控制黄河洪水泥沙，初步形成相对地下河，谋求黄河长治久安。形成节水型社会，实现南水北调工程向黄河流域调水160亿立方米左右，供需矛盾基本解决；黄河流域地面水水质恢复良好状态。 黄河流域适宜治理的水土流失区基本得到治理，平均每年减少入黄泥沙累积达到8亿吨左右，生态环境走上良性循环的轨道。 （二）近期实施意见 2010年前重点解决黄河防洪、水资源利用保护和水土保持等方面的迫切问题。 1、防洪 （1）进一步落实以各级人民政府行政首长负责制为核心的各项防汛责任制。 （2）加快上拦工程建设的步伐。建成小浪底水利枢纽，加强干流骨干水利枢纽工程的前期工作，适时开工建设,在支流沁河建设河口村水库。 （3）完善、巩固下排和两岸分滞洪工程。重点对440公里未达到设计高度和471公里不满足防渗要求的堤防加高加固，对险点和险闸加固处理，对达不到设计标准的险工坝垛进行加固改建。开展放淤固堤、挖河固堤，淤筑“相对地下河”，使下游1400公里的大堤普遍淤宽100米，建成标准堤防，完成宽河段河道整治工程布点和建设。搞好滩区居民外迁和安全设施建设，加快东平湖分滞洪区加固改建步伐。抓紧治理河口，相对稳定入海流路。 （4）加强黄河干流宁蒙河段、禹门口至潼关的小北干流河段及渭河下游河段河防工程建设。加快三门峡库区治理。 （5）全部更新改造水情测报和防汛通信、交通等基础设施，完成黄河防汛决策及指挥系统建设。 2、水资源利用 （1）建立水资源管理新体制 统一管理，分级负责，明确流域与区域事权划分。实施国家统一分配水量，流量断面控制，省（区）负责用水配水；重要取水口和骨干水库统一调 度（电力调度服从水量调度）。 ①严格按照国务院分水方案，执行国家计委、水利部1998年颁布的水量分配和调度管理办法，保证一定的汛期输沙水量和非汛期基流等生态环境用水，加强管理，实施计划供水。 ②建立干流省（区）际监测断面、骨干水库和重要取水口监控网络，实施断面流量和用水总量双控制。 ③设立全河水量总调度中心，实施水量统一调度。 ④建立省（区）水量调度中心，负责将本省（区）年度水量指标分配到各取水口。 ⑤严肃水量调度纪律，对超计划用水的省（区），累进加收水资源费；对超计划用水的用户，实行累进加价；对违规操作的给予处罚；造成严重后果的，依法追究有关人员的法律责任。 （2）采取强制措施，厉行节约用水 ①以水定产、定规模，采用行政、经济手段，引导工业布局和产业结构的调整，限制发展高耗水产业。对没有用水指标或节水措施不落实的新、改、扩建项目，不予审批；已建取水工程，未落实节水措施的，核减其用水指标。 ②因地制宜，大力推广实施节水措施，到2010年，老灌区节水改造面积5100万亩。新建灌区全部按节水要求设计、施工、管理。 ③加强工业和城市生活用水的节水工作。将节水措施与企业技术改造相结合，推广节水新技术和新工艺，逐步推进用水定额管理，大中城市工业用水的重复利用率，由现在的40％～60％逐步提高到75％。 （3）适时开源 充分利用干流骨干水库工程的调蓄能力，合理开发利用地下水，增加水资源的有效供给。建设南水北调工程，实施向黄河流域调水40亿立方米。 （4）加强黄河水资源保护 ①把黄河水污染防治工作列为国家重点，加快治理步伐。制定流域水资源保护规划。实行入河排污许可制度和污染物入河总量控制。 ②实行省（区）际断面水质行政首长负责制。 ③对流域内城市地表水和地下水水源保护区、水功能区进行划定，实施重点保护。 ④环保部门重点搞好污染源的防治监督工作。 3、水土保持 （1）严格执行《中华人民共和国水土保持法》，按照《全国生态环境建设规划》、《黄河流域黄土高原地区水土保持建设规划》的总体部署，统一规划，综合治理。 （2）以多沙粗沙来源区为重点，以小流域为单元，实行山、水、田、林（草）、路综合治理。从山顶（梁、峁、塬）到山坡，植树种草，加大退耕还林（草）力度；在侵蚀沟道修建治沟骨干坝、淤地坝等，形成治沟坝系工程；大力开展塘坝、水窖、涝池、旱井等小型蓄水保土工程建设。到2010年共新增治理水土流失面积14.5万平方公里，其中植树种草1.8亿亩（12万平方公里），基本农田3826万亩（2.5万平方公里），修建治沟骨干工程7200座，淤地坝49800座。 （3）积极组织各省（区）有重点、有步骤地开展预防监督。建立监测网络，监测水土流失及防治动态，进一步加大监督执法力度，切实控制人为造成新的水土流失。 4、加强科学技术与基础研究工作 高度重视运用科学技术特别是高新技术，是搞好黄河治理开发的一个关键环节，要按照黄河的实际情况，研究和采用先进的科技手段，对黄河治理开发中的关键科学技术问题，要组织多部门，多学科联合攻关，力争取得新的突破，为治理开发黄河提供有力的科技支撑。 要加大投入，进一步做好治黄战略性课题研究，加强基础研究和前期工作。当前重点深入开展小浪底水库运用方式、防洪体系联合调度及防汛抢险新技术等方面的研究；开展流域下垫面变化对产汇流的影响、水资源优化配置等方面的研究，对水功能区划分、环境容量确定、污染物总量控制、污水资源化等重大水环境问题进行科研攻关；进行多沙粗沙区环境资源综合评价与治理开发研究、小流域综合治理布局和措施结构研究，建设不同类型的高水平小流域治理示范区。 五、政策建议 （一）建立健全流域管理与行政区域管理相结合的管理体制 为解决黄河水利委员会水行政执法地位不明确，管理体制不顺等突出问题，建议采取以下措施： 1、成立黄河管理委员会，实行委员制。由国务院领导担任主任委员，国家有关部委、流域机构及流域内各省（区）负责人担任委员。管理委员会作为决策机构，负责研究解决黄河治理开发中的重大问题，制定或拟定流域性的政策法规，组织协调流域管理各方面的关系等。 2、黄河水利委员会为管理委员会的办事机构。负责实施管理委员会的各项决策决议，并对决策决议的执行情况进行监督和检查。同时，黄河水利委员会作为水利部的派出机构，代表国家在流域内行使水行政管理职能，实行公务员管理。建议在《水法》修改时进一步赋予流域机构必要的水行政管理的行政监督权和处罚权。 黄河水利委员会的主要职能应包括： （1）拟定流域性的政策法规，并负责监督实施工作； （2）编制并监督实施流域综合规划，审查支流规划和专项规划； （3）负责水资源统一管理、保护和水量统一调度； （4）负责管理范围内的水政监察和水行政执法； （5）负责控制性骨干工程等重要水工程的建设和管理； （6）组织开展黄河治理开发的基础工作等。 （二）建立稳定高效的投入保障机制，制定相关政策 1、投入保障 根治黄河水害，开发黄河水利，需要大量的投入。中央和地方政府应确 保治黄工程建设、维护和管理所需经费。同时要建立多渠道、多层次、多元化的治黄资金筹集机制，广泛吸引社会各方面的投资。国家预算内基本建设投资和国家财政资金等的使用，都要把黄河治理开发作为一项重要内容，统筹安排。按照2010年治理开发目标及相应的近期实施意见，需要总投资1741亿元，其中需中央投资1131亿元。分项投资如下： （1）黄河防洪工程，主要包括重要河段干堤加固、河道整治、挖河淤背固堤，滩区及蓄滞洪区安全建设，非工程措施等，应以中央投入为主。2010年前需总投资647亿元，按中央投资在各类工程总投资中所占比例计，需中央投资598亿元。 （2）黄河流域黄土高原水土保持生态环境建设，按国家投入、地方匹配、群众投劳的多元化投入方式，其中多沙粗沙区治理和治沟骨干工程建设等重点工程项目，应以中央投入为主。2010年前需总投资812亿元，其中需中央投资439亿元。 （3）流域灌溉节水项目，应以地方政府、受益部门和农户投入为主。2010年前需总投资282亿元，其中需中央投资94亿元。 2、经济政策 （1）调整引黄供水水价。鉴于目前引黄供水中存在的水价偏低，丰枯季节供水差价过小等问题，为充分发挥经济杠杆的调节作用，要按照有关政策，根据满足运行成本和费用的原则，重新核定农业水价；根据满足运行成本、费用和获得合理利润的原则，重新核定工业和生活水价。对超计划或超定额用水实行超额累进计价，促进节约用水。 （2）征收黄河河道工程修建维护管理费。根据《防洪法》、《河道管理条例》等有关法规，尽快制定《黄河河道工程修建维护管理费征收办法》。由保护区内的地方政府代收，对黄河防洪保护区内的工商企业及其他经济组织、城镇职工和农户等征收黄河河道工程修建维护管理费，用于黄河防洪工程的修建、运行管理和维护等。 （3）建立健全黄河水资源费征收办法。为保证黄河水资源合理开发利用，要抓紧制定《黄河水资源费征收管理办法》。 （4）征收黄河水资源保护费。根据《水利产业政策》中关于建立保护水资源、恢复生态环境的经济补偿机制的规定，制定《黄河水资源保护费征收办法》，以水价附加或其它方式，征收水资源保护补偿费。所征保护费直接用于黄河水资源的监测和保护。 （5）推行黄河下游行、蓄洪区防洪保险制度。根据《防洪法》的规定，国家鼓励和扶持推行防洪保险制度。为使救灾工作与保险业有机结合，确保灾后迅速恢复生产和发展经济，建议先在黄河下游滩区开展防洪保险制度试点。 3、实行特殊政策，全面推进节水 为有效缓解黄河水资源供需矛盾，为西部大开发创造有利条件，建议采取特殊的措施和政策，因地制宜地制定节水规划，实行节水目标管理，强制节水，逐步建立起节水型发展模式。 （1）将黄河灌区的节水工程列入国家基本建设计划，并实行优惠的融资政策（包括国家提供长期低息贷款和贴息贷款）。 （2）建立节水补助制度。从各级水利建设基金中划出一部分资金，用于少数民族聚居区和贫困地区老灌区配套更新的补助等。 （3）对新建引黄取水工程实行节水一票否决制度。各省（区）在申请新建引黄取水工程时，必须先由水行政主管部门审批节水专项方案，未经审批，不得开工建设；获准建设的工程要严格按节水方案实施；已达到用水指标的省（区），不再批准新的引黄取水工程，必须靠节水求发展；对现有灌区的节水改造，须尽快达到节水目标。 (三) 制定《黄河法》，依法治理开发黄河 黄河河情十分特殊，防洪和水土流失防治任务艰巨，是世界上最难治理的河流。黄河水资源贫乏，供需矛盾十分突出，国民经济与生态环境之间、地区间和部门间用水矛盾尖锐，越境污染严重。黄河除害与兴利、整体与局部以及上下游、左右岸关系极为密切，而且参与黄河治理开发的地区、部门众多，要求不一，关系协调和利益调整非常复杂，水事问题相对其他河流更为突出。因此，迫切需要制定专门法律──《黄河法》，必须依法加强黄河流域的统一规划、管理，规范和调整黄河治理开发中各方面的关系，保障黄河治理开发健康有序地进行。建议将《黄河法》列入九届全国人大立法计划，争取尽快出台，逐步建立健全黄河流域水法规体系。为解决当前水资源管理中的突出问题，在《黄河法》出台前，建议尽快制定并颁布《黄河水资源管理和保护条例》，明确黄河水资源统一管理、保护和水量统一调度中迫切需要的一些规章制度和办法。主要内容包括：黄河水量分配和调度责任制；流量断面控制实施细则；干支流主要取水口和骨干水库统一调度办法；污染物入河总量控制办法等。 |
