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（专题发言材料） 以建设一流城市为目标制定首都水资源可持续利用规划 |
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--北京市水利局 |
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我代表北京市水利局向大家汇报制定《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》的情况。汪部长等部领导对制定这一规划高度重视，多次作出重要指示。同时责成水资源司和海委完成了官厅、密云水库上游地区规划并同北京市规划合并成总规划。这次规划也得到了河北省、山西省水利厅的大力支持，在此向水利部和兄弟省市对北京市水资源规划工作的帮助、支持表示诚挚的感谢。| 一、北京的水资源形势和制定规划的紧迫性 组织制定《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》是一项重要的基础工作。国家批准的《北京城市总体规划》确定了把北京建设成为一流标准的国际化大都市的目标。这个目标要求北京市各方面的工作都要确立一流的标准，创造出一流的业绩。水资源是基础性资源，没有水资源的支持，是不可能建成一流城市的。解决北京地区的水资源紧缺矛盾，是社会各界都十分关心的大问题。温家宝副总理在1999年3月26日就解决北京水资源问题做出重要批示：“北京市水资源匮乏的现状令人堪忧，应该引起重视。解决北京市缺水的问题，必须是开源与节流并重，以节流为主。要加大节水力度，积极研究和推广节水技术措施；科学适度地开采地下水，实行地表水与地下水联合调蓄；大力发展节水灌溉，严格控制再建耗水耗能的大企业；防止水污染，提高污水处理能力，择机提高水价，促进节约用水和水资源的开发”。认识水资源问题的严重性，提出切实可行的水资源可持续利用规划，是水行政部门责无旁贷的重要任务。 北京人均水资源量不足300立方米，仅为全国的1/8，世界的1/30，远远低于国际公认的人均1000立方米的缺水下限，属重度缺水地区，是世界上最严重缺水的大城市之一。 北京地区水资源开发利用已接近极限，全市多年平均降水量595mm，年可用资源量41.33亿立方米。在节约用水和只提供少量生态环境用水的条件下，年用水量为40亿立方米左右。现状用水的表面平衡是以牺牲生态环境和制约发展为代价的。北京市水资源面临的主要问题一是用水迅速增长，需水量超过水资源的供应能力。与1949年相比，北京市总用水量增长了40倍，其中工业用水量增长了31倍，城市自来水售水量增加了85倍。二是本地地表水资源偏少，境外的流入官厅、密云两大水库的来水又不断衰减、水质逐渐恶化。上游地区社会经济的发展，用水量增加和近几年来干旱少雨，使两库来水量由50、60年代的年均30亿立方米减少到90年代的12亿立方米，减少趋势越来越明显。同时，上游地区日益严重的水污染和水土流失使水库水质恶化、淤积增大，影响到下游的防洪、供水安全和环境质量。三是水资源过量开采导致生态环境恶化。河道长年断流，泉水大量枯竭。地下水可采资源量减少，与1961年比，平原地下水蓄量减少了40多亿立方米，部分地区地下已疏干，地面发生沉降。地下热水也被过量开采，造成地热水位持续下降。四是水污染程度不断加剧。全市1997年污水排放量高达12.7亿立方米，其中市区8.9亿立方米。监测表明地表水和浅层地下水有一半以上被污染。 建国以来，北京市曾出现多次严重的用水危机，影响和制约了经济和社会的正常发展。党中央、国务院和北京市委、市政府对北京水资源短缺问题非常重视，采取各种措施，解决不断出现的供需矛盾，北京周边的兄弟省市为解决北京水资源问题也做出了重要贡献和重大牺牲。随着经济和社会的快速发展，水资源紧缺矛盾更加突出，随时可能出现新的水危机。 南水北调工程是解决北京地区水资源紧缺问题的根本措施，但这项规模浩大、工期长的工程至今尚未决策，解决南水北调引水入京之前水供需平衡问题成为北京市水利工作的紧迫任务。因此，制定首都水资源可持续利用规划迫在眉睫。 二、水资源规划的指导思想和规划目标 规划的主要任务是摸清现状，预测未来，找出问题和确定目标，并提出解决问题的基本思路和措施。 提出同首都经济和社会发展相协调的水资源规划是解决水资源紧缺难题的基础性工作。 制定本次规划有着不同于以往的特点。过去，为克服不断发生的水危机，北京市采取了建设拦蓄工程、引水工程、大量开采地下水和建设节水设施等不同措施。这些办法在实现水供需平衡方面发挥过重要作用，但面对新的形势，再依靠单独采用工程措施解决北京的水资源问题已不现实。必须在指导思想上实现由工程水利向资源水利的转变。针对新的矛盾，必须确定新的思路和措施。这次规划中的思路一是确立水资源同人口、环境、发展相协调，量水而 行，量水发展的原则。我们不可能再依靠增加水量支持发展，而是在现有水量的基础上，充分发挥水的效益，以有限的水资源量支持和保障发展。要实现从供水管理到水资源的全过程管理的转变。二是建设高标准的城市水利，以水环境建设为重点的原则。首都的发展不仅需要一定的水资源量做保障，还要有相应的水质做保障，水量和水质必须一并考虑。从北京的实际出发，要把水环境建设放到突出地位。三是确立保护、开发、利用当地水资源，注重内部挖潜，采取工程和管理等综合措施，强化水资源统一管理的原则。北京地处缺水地带，不能过多指望再从周边调水。要在节约用水、深度开发雨洪和开发再生水方面下功夫。需要建立统一管水的体制，通过加强管理实现水的优化配置。四是确立未雨绸缪，化解矛盾，规避风险的原则。必须充分认识北京特大型城市生态脆弱的一面，一旦发生水危机就会出现灾害性结果。要采取多种措施，尽最大努力实现水资源供需平衡。 规划确定的指导思想是：以把北京市建设成国际一流大城市为目标，注重人口、资源、环境相协调，开源节流保护并重，以节流为主。以有限的水资源量支持保障北京市及其周边地区发展，同时城乡建设要控制规模，量水而行。立足以本流域水资源保障21世纪初期南水北调引水到京之前水资源供需基本平衡，实现北京市和周边地区社会经济的共同可持续发展。 规划目标分为两个阶段，这是从便于操作和同全市国民经济与社会发展规划相衔接考虑的。 2005年的目标：北京市规划市区地下水平水年不超采，丰水年适量回补；保护性开发地下热水资源，使地下热水水位有所回升；完成城市水系治理，增加生态环境用水，城近郊区水环境达到国家规定标准，水环境质量得到改善；未经处理的污水不再用于农业灌溉。官厅水库水质达到Ⅲ类标准。 2010年的目标：北京市节水水平达到中等发达国家水平；平水年实现水量供需平衡和水资源质量达到国家规定标准。官厅水库水质达到Ⅱ类－Ⅲ类标准，来水量一般年份达到2.5亿立方米；密云水库水质继续保持Ⅱ类标准，河北省流入水量一般年份达到5.9亿立方米。 2010年后的目标，由于考虑到外流域调水同当地资源的衔接比较复杂，且经济和社会发展不可预测的因素太多，提出相应措施有很大困难，本次规划没有提出更远的目标。 三、实现水资源供需平衡的主要措施 规划以1995年为水平年，全市年供水39.58亿立方米，其中地表水12.49亿立方米，地下水27.09亿立方米。地表水供水中，密云、官厅两大水库供水8.25亿立方米，占地表水供水总量的66％，其他水库供水1.86亿立方米，占地表水供水总量的15％，提引水2.38亿立方米，占地表水供水总量的19％。地下水供水中，规划城区开采8.58亿立方米（含自来水八厂1.65亿立方米），占全市地下水开采总量的32％。 1995年全市总用水39.58亿立方米(为折算到水源地的毛水量，下同)，其中地表水12.49亿立方米，地下水27.09亿立方米。在各用水中，工业用水10.48亿立方米，城市生活用水8.58亿立方米，城市环境用水0.42亿立方米，农业用水20.10亿立方米。 规划需水预测的总原则是以供定需，以建设节水型社会为目标，但同时又要以有限的水资源量保障支持首都各项事业的发展。需水预测由工业、城镇生活、农业和环境用水四部分组成。工业需水分成规划市区、重点区域和远郊地区分别预测，预测按产业结构、发展趋势和规模，采用分区域增长率进行预测。城镇生活用水按规划市区、卫星城镇、中心城镇和其它四部分采用定额法预测。农村地区需水预测考虑产业结构调整和发展节水农业等因素。环境需水预测考虑供水的可能性和环境建设对水质、水量的需求，按不同的水平年提出指标。 规划在现状基础上，对2005年和2010年北京市社会经济发展同水资源的相互关系进行了综合分析，预测2005年需水量为49.27至50.59亿立方米，缺水量将达到7.94至16.50亿立方米；2010年需水量为52.70至53.95亿立方米，缺水量为11.82至19.96亿立方米。水资源紧缺的矛盾十分突出，需要寻找新的措施和手段平衡供需，克服随时可能出现的水危机。 把水量的缺口补上,实现水资源供需平衡是水资源规划的主要任务。在外流域调水远水难解近渴的条件下，唯有的办法是立足于内部挖潜和加强管理。我们分别提出了工程措施、管理措施和应急预案。 （一）工程措施 本次规划确定的工程措施包括节水、开源和水源保护等。在北京辖区内需建设19项重点工程，官厅、密云水库上游建设污染治理、水土保持、节水等方面的工程。由于历史原因，水利基础设施建设相对滞后，需要安排的项目很多，因此在项目安排上要科学选比。我们确定的项目安排原则包括以下几方面： 规划项目要具有综合功能，水资源规划同环境治理规划、生态建设规划等同步实施。因此，项目安排的时间、投资强度要与国家其他计划实施的相关项目协调。 总的工程项目安排体现效率优先的原则。一是在整体规划建设布局方面优先安排保护开发水资源工程。二是优先安排相对投入较少，获取可用水资源量多或可保护水环境程度高的工程。三是注重水工程建设的综合效益，具有防洪、蓄水和保护水环境综合功能的项目优先安排。四是优先安排重点区域工程。规划城区和卫星城市的水资源工程优先安排。 由于北京水资源开发利用的程度已达到较高水平，投入产出效益好的工程多已实施，水资源深度开发成本必然会相应提高。要最大限度地降低成本，优先安排技术较为成熟的项目，尚不很成熟的项目先进行试点，成熟后再推广。 上游地区的水污染防治、水土流失治理、节水工程建设是保障官厅、密云两大水库水量和水质的基础项目，要与北京市的项目同步安排。 主要工程措施是： 1、节水工程。节水是一项革命性措施。要在不断调整产业结构、产品结构和农作物种植结构的条件下，推广节水型工艺，提高工业冷却水的重复利用率，2010年工业节水年增1.37亿立方米。发展节水灌溉，2010年全市基本实现节水灌溉，节水面积达到550万亩，农业节水年增2.54亿立方米。推广节水便器、淋浴器，2010年普及率达80%以上，生活节水年增0.23亿立方米。 2、开源工程。开源不只是修水库、打井，主要是立足于本地资源的深度开发，结合防洪、水土保持、污水处理和生态环境建设，充分开发利用雨洪和再生水。修建二道河水库工程，平水年可供水量0.36亿立方米。建设14座深度污水处理厂，2010年回用处理后的污水6.45亿立方米。修建拦洪、蓄洪工程，提高工程标准，减少汛期雨洪出境量。平水年雨洪利用总量1.11亿立方米。开展地表水地下水联合调度，枯水年增加供水1.00亿立方米。加大地下热水资源勘探，提高地下热水的综合利用率。 3、水源保护和水环境治理工程。进行官厅水库清淤，恢复有效库容。实现京密引水渠全线衬砌，加装封闭围网，改移滨河公路。进行城市水系综合治理，总长214公里。治理水库上游水土流失面积28.50万公顷，减少入库泥沙。完善地下水源防护区污水管线81.60公里。 4、在官厅、密云水库上游地区需要建设的工程项目有：一是水污染治理。建成包括张家口、宣化、怀来在内的污水处理厂，开展工业点污染源治理。二是节约用水。发展节水灌溉面积128.40万亩，2010年农业节水年增2.69亿立方米。改进工业用水工艺，提高用水重复利用率5%～20%，2010年工业节水年增2.37亿立方米。三是建设京承水资源保护生态农业经济区，涵养和保护水资源。四是水土保持建设工程。治理两库上游水土流失区面积139.33万 公顷，年减入库泥沙540万吨。 拟报工程建设总投资248.77亿元，其中北京市176.18亿元，河北省41.89亿元，山西省30.24亿元。对公益性较强的工程，需中央支持投资55.21亿元。 上述工程如期完成后，将全面改善官厅、密云水库及上游地区的生态环境，保证规划对两库来水的要求，其中北京市2005年和2010年可分别增加供水7.70和12.06亿立方米，遇平水年可基本达到水资源供需平衡，同时大大提高北京市和下游地区的防洪能力，配合生态环境建设和污染治理，将改变北京缺水少绿的状况，“还京城碧水蓝天”。必须指出：上游地区开展节水、治理水污染、建设水资源保护生态农业经济区和水土保持工程是确保官厅、密云水库来水量和水质达到规划目标的基本前提。 （二）管理措施 管理措施是本次水资源规划的重要内容，包括了管理体制、法规和政策措施。这是在新的历史条件下实现水资源优化配置的重要保障。 1、改革多龙管水的北京市水资源管理体制是本次规划重点要解决的难题。随着水资源紧缺程度的加剧，现行管理体制越来越难以适应发展要求，要根据国务院关于政府机构改革的方案和北京市的实际情况，理顺水管理体制，合并分散在各部门的水管理权。逐步建立城市水务管理的新体制，实现从防洪、蓄水、供水、用水、节水、排水、污水处理到回用及保护等全过程的统一管理。 2、本次规划所涉及的法规措施，一是解决法规的统一问题，二是适应市场经济运行。 由于历史原因，北京市现有的一些水管理法规缺乏通盘考虑。规划要求建立统一的水法规体系和促进水资源优化配置的相应政策，以使政府能依法管理水资源。第一方面修订《北京市水资源管理条例》等法规。组织制订《北京市取水许可制度实施办法》、《北京市水资源费征收管理办法》等法规，全面实施取水许可和征收水资源费，严格控制地下水超采，对地下热水资源实行保护性开发。第二方面要出台有利于水资源优化配置，保障实现规划目标的有关政策。 3、政策措施包括全面征收水资源费；鼓励节约用水；严格控制开采地下水；保护水环境；保护性开发地下水和调整水价等内容。政策措施的重要一环是逐步调整水价，引导供水企业进入市场。1999年11月1日，北京市的水价已调整为：地表水工程供水每方水0.33元，自来水为1.30元，污水处理费为0.30元。到2010年前地表水工程供水每方水0.83元，自来水为2.90元，污水处理费为0.95元。城镇自来水管网所及地区，自备井和自来水供水同价。 4、关于水环境的建设，本次规划提出了带有方向性的内容。所有的工业污水必须达标排放，不允许再建设污染水环境的企业。农业严禁使用有公害农药，并逐步减少化肥和农药使用量。山区严格限制发展造成水土流失和生态环境恶化的采矿业。北京境外地区通过高层协调机构监督管理水资源保护工作。 （三）应急预案 制定水资源紧急状态应急预案是从北京地区降雨、来水丰枯不均且连枯机率较高的自然特点和北京是首都，是特大型城市的社会特点出发确定的。北京水资源不能出问题，就是发生问题也要把损失降到最低限度。为此，规划确定了遇连续枯水年时渡过水荒的紧急措施。遇特枯水年全市可供水量将减少7亿立方米，遇连续枯水年时，可供水量将持续减少，需水量会持续增加，应急预案确定为遇两年和三年枯水年时，限制工农业用水，动用密云水库备用库容15亿立方米和怀柔雁栖河、怀河一带地下水应急水源，保证北京城区的生活用水。规划提出加强官厅水库的污染治理，恢复官厅水库为城市生活供水功能。 通过工程措施和管理措施，到2010年，全市在平水年可增加供水12亿立方米（含再生水），基本实现供需平衡。但遇特枯水年仍将缺水7.68亿立方米，仍有一定的风险。制定应急预案正是从风险管理的要求出发，以特殊措施抗御风险。 规划强调指出：七十年代以来，北京市水资源供需的表面平衡是以牺牲环境和制约发展为代价的，实现本次规划确立的水资源供需基本平衡的目标需要248.77亿元的巨额投入，还要辅之以对水管理体制的改革和现行水管理法规及政策的调整。同时，还要建立支持水资源供需平衡的新的运行机制，以水资源条件为基础，量水而行，量水发展。 从长远看北京和整个华北地区水资源短缺形势仍十分严峻，实施跨流域调水工程是解决这一地区水资源供需矛盾的根本措施。需要适时决策建设南水北调工程，确保该地区社会经济的可持续发展。 四、水资源规划的组织、论证和实施 为使规划更具权威性和综合性，北京市委、市政府决定成立以岳福洪副市长为组长和管水部门负责人组成的北京市《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》领导小组。首规委办、市政府研究室、计委、规划局、城市规划院、物价局等综合部门，市水利局、市政管委、地矿局、环保局、公用局、节水办等管水部门共同参与，分11个子课题，合作制定了本次水资源规划。子课题分别有：北京市地表水资源分析及预测；北京市地下水资源分析、预测及解决对策；北京市工业和生活用水分析与预测；北京市城市节水规划；北京市农业用水分析与预测，北京市污水回用规划研究；北京市雨洪利用规划研究；北京市地表水、地下水联合调度规划研究；北京市水环境治理与水源保护规划；北京市水价改革规划研究；北京市水资源管理体制研究。 按照市政府6月底前完成规划的安排，领导小组要求以原有各部门规划为基础，分工合作，集成开发。并确定了目标明确、措施可行、思路创新的规划方针。为使规划具有较强的针对性和可操作性，组成了以水利局工作人员为主体，各单位课题负责人参加的总体工作组。总体组负责规划的具体组织工作，在把握原则的基础上综合分析、提练子课题的核心内容并撰写总报告。为提高规划水平，向市政府提供科学的决策依据，本次规划成立了专家组进行了多次论证。 北京市规划部分完成后，去年6月22日和23日，领导小组邀请了23位水资源、环保、地质、气象、经济等学科的专家对规划进行了论证。专家审查意见认为：本次规划具有明显特点，一是从首都城市功能出发，对水环境和水资源进行整体化规划，把保护水环境确定为首都城市建设体系中的重要目标。二是具有很强的综合性，全面规划水资源的开发、利用、保护、治理、配置、节约和统一管理。三是目标明确、重点突出，解决问题的工程措施、政策措施和管理措施明确，具有较强的可行性、可操作性。认为规划抓住了水资源制约首都经济发展的主要矛盾，贯彻了可持续发展战略，为保障下世纪初期首都经济社会可持续发展提供了重要依据。全面体现了温家宝副总理的批示精神，建议上报市政府审批实施。 北京地区的水资源规划同周边地区水资源状况密切相关，水利部在对规划进行原则指导的同时，组织专家对官厅、密云水库上游地区水资源提出了专门规划，并同北京市规划并稿形成总规划。2000年1月4日和5日，水利部和北京市政府共同邀请30多位各领域的资深专家、国家有关部委人员和山西省、河北省水利厅的同志对规划进行了审查指导。专家们指出这一规划立足于当地水资源的开发，注意了水资源的系统性，综合考虑了水资源同经济、社会和环境的关系，把水资源同地区的发展战略结合起来，具有综合性、全局性、示范性和可操作性。专家们建议抓住国家制定“十五”计划的有利时机，及时将这一规划上报国务院，批准后尽快组织实施。 北京市政府对组织实施水资源规划高度重视，去年7月27 日，北京市政府市长办公会专题讨论并原则通过了水资源规划。为落实规划提出的各项任务，市政府决定成立以副秘书长为组长，有关综合部门、管水部门负责人为成员的水资源规划领导小组。同时成立了以水利局局长为主任，各有关部门参加的水资源规划实施领导小组办公室。目前已就调整水价、改革水管理体制，实施城市周边区水系治理工程、再生水利用工程、密云水库、怀柔水库和京密引水渠饮用水源保护等项目深入开展工作。在城市中心区水系治理取得阶段性成果的基础上，市人大常委会于6月24日通过了《北京市城市河湖保护管理条例》，10月14日市政府批准建立水政执法监察大队，专职从事城市河湖保护的执法管理。 由于制定时间周期短，有些方面的资料也不够详尽，在两次专家论证会上，专家们提出了不少修改意见和建议，我们已按专家的意见做了修改。但这一规划仍有不尽如人意的地方，我们诚恳地希望大家提出意见和建议，以使我们的规划更加完善。 |
