一、长江近期防洪建设布局
(一)总体部署和建设布局
1.总体部署
长江防洪建设的重点是长江中下游。根据长江洪水的特点和多年的防洪实践，长江中下游防洪治理应贯彻“蓄泄兼筹，以泄为主”的指导方针，采取综合措施，通过合理地加高加固堤防，整治河道，安排与建设平原分蓄洪区，结合兴利兴建干支流水库等工程措施，逐步形成以三峡工程为骨干，堤防为基础，以干支流水库、分蓄洪工程、河道整治工程及非工程防洪措施相配套的防洪体系。力争到2006年,达到长江中游荆江地区遇100年一遇洪水、其余地区
遇1954年型洪水能安全渡汛的防御标准和目标，全面完成“中发［1998］15号文”、“国发［1999］12号文”所提出的各项任务。根据三峡工程建设进展安排，2009年水库按175m的正常蓄水位控制运行，2010年开始发挥正常的防洪作用。2000～2009年长江近期防洪建设仍需以现状条件为基础，同时考虑2010年三峡工程建成的作用与影响，使近期防洪建设与三峡建成后的防洪建设相协调。
2.建设布局
长江防洪建设须按“统筹兼顾、远近结合、突出重点、分步实施、分级负责、共同负担”的原则组织实施。
长江近期防洪建设布局：以长江中下游干堤加高加固、河道治理、城陵矶附近100亿m3及三峡建成后运用机率仍较大的分蓄洪区和洞庭湖、鄱阳湖、长江重要支流重点堤防加高加固与
河（洪）道治理为重点，建成部分重要支流防洪控制性枢纽工程，完成流域大中型重点病险水库的除险加固和长江防汛指挥系统建设，治理长江上游水土流失面积16万km2，加强其他工程、非工程防洪措施建设等。
3.建设目标
长江中下游干流堤防按设计标准加高加固后，保证在设计水位条件下安全运用，达到汛期只需专业队伍巡查排险，无需动用广大公民、军队进行防守的要求；分蓄洪区可以做到遇大洪水时能及时地控制使用；通过挖掘已建水库的防洪潜力、加快干支流防洪水库建设等，充分发挥水库的防洪作用；重点河段的河势控制和崩岸守护达到《长江中下游河道治理规划》拟定的要求；结合灾后重建开展平垸行洪、退田还湖工作，扩大江湖行蓄洪水能力，减少洪灾损失；完成长江防汛预警通讯指挥系统等非工程措施建设。
(二)建设思路
按照上述长江防洪总体部署和建设布局，拟定近期长江防洪体系建设思路如下：
1.堤防
长江中下游干流堤防应根据堤防保护对象的重要性，区分等级，按照《长流规》拟定的控制站设计水位进行加高加固。鉴于城陵矶附近水情的复杂性及近几年高洪水位的实际情况，规划城陵矶附近河段的设计堤顶高程比《长流规》的规定再增加0.50m，以增强其抗洪能力和洪水调度的灵活性。洞庭湖区重点垸、蓄洪垸的堤防按《洞庭湖区综合治理近期规划报告》拟定的设计水位标准进行建设；鄱阳湖区重点垸、蓄洪垸的堤防按鄱阳湖规划进行加高加固。支流按支流规划拟定的标准加固堤防，下游出口段堤防标准按与干流设计水位相协调、与上海市的经济地位相协调的原则进行确定。
鉴于长江中下游堤防均是修建在第四纪冲积平原上，堤防多是逐次分阶段加培修筑而成，堤身土质结合不良，造成堤身质量差、土质复杂，且过去长江堤防建设投入少，堤防地勘资料缺乏的客观实际，因此现阶段必须首先做好堤防的勘察、设计工作，查清堤防地质条件，进行科学合理的设计。
1998年洪水过后，中央及地方加大了对长江堤防建设投入，掀起了堤防工程建设的高潮。目
前，长江中下游干流主要堤防的土方工程已基本达到或即将达到设计断面要求，在抵御1999年长江洪水中发挥了重要作用。近期3～4年堤防建设以一、二级堤防加高加固为重点，特别要加强重要堤防隐蔽工程的建设；一、二级堤防断面要求全部达到设计标准，堤防的险工险段治理、堤身堤基防渗处理、穿堤建筑物加固处理全部完成，一级堤防堤顶防汛道路全部完成，二级堤防堤顶防汛道路安排建设。
2.分蓄洪区
分蓄洪区是长江中下游防洪体系的重要组成部分。当前，堤防按上述标准加高加固后，遇1954年洪水，中下游分蓄洪量约500亿m3，三峡工程建成后，中下游分蓄洪量将有所减少，因此对于分蓄洪区建设的安排，应充分体现“远近结合，分期实施”的原则。分蓄洪区应从可持续发展的要求出发，按移民建镇的思路搞好安全建设，同时要加强分蓄洪区的管理，真正做到遇大洪水时，能及时地控制使用。
从1996年、1998年防汛看，长江防洪的突出矛盾主要集中在城陵矶附近，如果此处有一定规
模的分蓄洪区，并能顺利实施分洪运用，防洪紧张局面将大为缓解。根据研究，近期要首先建设好能及时蓄纳100亿m3超额洪水的蓄滞洪区，为此选择洞庭湖的钱粮湖、共双茶、大通湖东垸和洪湖划分出一块优先安排建设。
按照确保重点、远近结合、分期实施的原则，还应建设好荆江地区的荆江分蓄洪区、城陵矶附近区118亿m3的分蓄洪区、武汉附近的分蓄洪区及湖口附近的分蓄洪区。
其它分蓄洪区作为规划保留区，合理限制其经济发展，当前宜进行通讯等预警系统建设，安全建设再适时安排。
3.水库
对历史上发生过特大洪水并造成严重灾害的支流，规划兴建水库拦洪，包括澧水皂市、嘉陵江亭子口、赣江峡江及抚河廖坊等；对提高重点防洪城市防洪标准的支流水库（如合肥的大房郢水库等）应优先安排；清江洪水是三峡至荆江区间洪水的主要来源，对其进行有效控制可减少三峡至防洪保护重点地区荆江地区的洪水，进一步提高荆江防洪能力，已规划兴建水布垭水库。上游岷江紫坪铺水库对成都平原防洪有着重要作用，应尽早兴建。汉江要达到防御1935年洪水的目标，需要通过加高丹江口水库大坝来实现。另外，还应进一步加强金沙江梯级水库防洪作用研究，适时安排建设。
已建水库在近几年的防汛实践中发挥了较大作用，但由于各种原因，防洪作用未能充分发挥，因此近期应采取积极措施，对丹江口、隔河岩、五强溪、柘溪、万安、柘林等已建重点大型水库进行防洪能力分析研究，分别采取加高大坝、降低汛限水位、加强洪水预测预报和洪水调度等办法，挖掘潜力，充分发挥其防洪作用。
病险水库一旦失事，将会给其下游带来巨大的人员伤亡、财产损失的毁灭性灾害，对环境也将带来不可估量的影响，因此对病险水库应区分重要性，分期进行除险加固，尽快消除隐患，充分发挥防洪效益。
4.河道整治
长江中下游干流经过历年治理，河势已得到初步控制，总体基本稳定，但局部河段的河势变化仍然比较剧烈，有300余公里崩岸严重，威胁堤防安全，需实施控制。长江河道整治要按照统一规划、综合治理的原则，既考虑防洪，又要兼顾航运、取水以及两岸经济建设发展的需要。近期长江河道整治应按照《长流规》确定的任务，重点是上荆江、下荆江、界牌、武汉、九江、安庆、铜陵、芜湖、马鞍山、南京、镇扬（镇江、扬州）、扬中、澄通（江阴、南通）等河段及河口的河势控制和崩岸守护。
洞庭湖区及其长江四口、四水尾闾洪道应按《洞庭湖区综合治理近期规划报告》拟定的方案进行堵支并流、扩卡、清淤疏浚及行洪障碍清除；鄱阳湖区及五河尾闾洪道也应按照《鄱阳湖区综合治理规划（水规划）》拟定的目标和方案分期实施，保障行洪畅道。
5.平垸行洪、退田还湖
根据长江洪水的规律，对于围垦开发的土地，不可能在任何洪水情况下都不被淹没。如一味死守，不给洪水以必要的出路，必会出现“人争水地，水致人灾”的局面，同时也会影响防汛大局，不利于保护重点地区。为妥善解决这一矛盾，减少群众的财产损失，同时又保证大洪水情况下群众生命安全及重点地区防洪安全，需贯彻党中央、国务院灾后重建政策，对长江中下游部分洲滩民垸采取“平垸行洪、退田还湖”的措施，这符合长江流域防洪的实际情况，符合社会、经济可持续发展的要求。
考虑到沿江及湖区人多地少和长江洪水的特点，除对影响行洪的洲滩民垸采取既退人又退耕的“双退”方式、坚决平毁外，对其他有条件的洲滩民垸可采取退人不退耕的“单退”方式——即平时处于空垸待蓄状态，一般洪水年份仍可进行农业生产，遇较大洪水年份则滞蓄洪水。这样既可相对较好地发挥调蓄作用，又有利于解决移民的生活出路问题，同时也减轻政府负担。
1998、1999年平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作，主要是结合灾后重建，解决因长江洪水溃垸受灾群众的安置问题；今后平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作，除了继续对严重影响行洪的洲滩圩垸坚决平毁外，重点要结合蓄滞洪区建设来进行。
6.水土保持
长江中上游地区的水土流失治理，要全面规划，重点突破。要以上游金沙江、嘉陵江及三峡区间、中游支流等水土流失严重地区为重点，坚持以小流域为单元，“山、水、田、林、路”统一规划，采取工程、生物和农业耕作措施相结合，进行综合治理。初步规划到2010年治理水土流失面积16万km2，使长江三分之一的水土流失地区得到治理，并积极开展滑坡、泥石流防治工作。长江的泥沙有相当大部分来自于坡耕地，要加大坡耕地改造力度，加快“坡
改梯”步伐，大力开展封山植树、退耕还林（草）。要依法公告水土流失重点防治区，严禁毁林开荒和陡坡开荒。要加强对农村“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）资源治理开发的管理工作，切实依靠政策，调动千家万户治理水土流失的积极性，加快治理速度。与此同时，要依法加强对有关开发建设活动的水土保持监测、监督工作，防止造成新的水土流失，当前特别要注意防止三峡库区交通、矿山及城镇建设中对生态环境造成新的破坏，从总体上扭转这些地区水土流失严重、生态环境恶化的局面，减少输入长江的泥沙。
7.非工程防洪措施
水文、气象、工情、灾情信息是抗洪抢险救灾的重要依据，现代化的通信、计算机及其网络技术是搞好防洪调度指挥的主要手段。计划用3年左右的时间完成长江防汛指挥系统建设。各地区要认真做好本地区的防汛指挥系统的规划，逐步实施。要加强水文测站基础设施建设，提高水文测验和预报精度；抓紧长江防御超标准洪水预案研究和修订，对各种类型的洪水，进行计算机仿真模拟，开发统一调度的操作软件。
加强法制建设，坚决依法办事。为了保证蓄滞洪区在大洪水时分得进、损失小、有补偿，需制定《蓄滞洪区管理条例》和《蓄滞洪区运用补偿办法》，研究建立洪水保险机制的实施意见。依法加强河道、湖泊和蓄滞洪区的管理，严禁对河道湖泊洲滩进行新的围垦和其他方式的侵占，严格控制蓄滞洪区人口发展并逐步实施外迁。凡在长江干流河道和堤防、蓄滞洪区的管理范围内进行项目建设和在长江干流河道内采砂等，都必须依法严格履行报批手续。为
了巩固平垸行洪、退田还湖、移民建镇的成果，避免移民返迁，应依据《水法》、《防洪法》等法律法规，抓紧制定相应的管理办法。加强流域机构的职能，充分发挥其管理、监督、协调、指导等作用。
二、防洪工程建设管理体制改革的几点意见
(一)现行防洪工程建设管理体制存在的主要问题
目前，我国防洪工程建设的管理体制基本上仍然是沿用计划经济体制下的模式，即由政府有关部门包办，工程建设呈封闭或半封闭状态，管理运行机制不具有开放性，缺乏竞争活力，相应存在的主要问题有：
1.前期工作深度不足，工程效益往往达不到预期效果。
按现行政策规定，建设项目必须在可行性研究批准后，项目前期工作经费才有相应的开支渠道，而防洪工程投资又系政府行为，除政府财政支出外一般无人肯垫付资金来做前期工作，因此，防洪工程项目的前期工作经费往往不足，工程项目前期工作基本上是处于经费无正常渠道，设计无合理周期，工作深度达不到规定要求，据此决策开工的项目，不是投资成倍增加，工期一延再延，就是效益达不到预期值，有的甚至就根本无法发挥效益，成为一种摆设，浪费了国家巨额资金。
2.保护主义严重，管理环节多，工程间接投资比例过高，资金利用率低。
我国目前防洪工程建设资金是由各部门管理，一级对一级，逐级下拨。这种管理方式造成的直接后果是：一是雁过拔毛，层层收取管理费，致使工程直接投资不足，工程质量达不到设计要求。二是办事效率低，因为管钱好处多，各级部门就不断强化“投资管理”，再加上“投资管理”又有收取工程管理费的理由，管钱的机构、管理人员就不断增多，不断膨胀，人多机构多又反过来不断提高管理费的比例，恶性循环，最终导致机构臃肿，人浮于事，办事
效率低，直接影响防洪工程的建设速度，同时也不利于机构改革，转变政府职能。
3.用“人民战争”方式兴建防洪工程，“豆腐渣”工程多，工程质量无法保证。
防洪工程质量普遍不高已为众所周知，究其原因，除了因投资层层克扣，施工单位偷工减料这一原因外，另一重要原因就是工程项目多，工程投资本身不足或说预算投资不到位。为了弥补资金不足，不得不大量征用民工，用民工的投劳来弥补投资的缺额。如长江的堤防加固工程，按规划防御的洪水标准，需投资1300亿元，但国家自解放以来至98年前近50年期间内，总共才投资40多亿元，资金缺口很大，因此，长江沿岸广大地区每年冬春不得不组织数以百万计的民工来兴修堤防。这种方式带来的直接后果是：工程质量普遍差，且无法断定工程的优劣，何处存在问题。到98年长江发生大洪水，这种弊端便暴露得充分无遗。98年长江大水，沿岸堤防普遍吃紧，百孔千疮，险象环生，由于该堤防系用“人民战争”方式不断修建而成，对堤防质量有关部门胸中无数，因此，为了保住大堤，国家不得不动用大量人力、物力、财力采用拉网式战术实行全面防守，用百万军民的血肉之躯奋战了近80个日日夜夜，才勉强地实现长江干堤不溃的目标。由此可以看出：用“人民战争”方式兴建防洪工程，来弥补投资不足，不是长久之策，它留下的隐患可能是灾难性的。再者，在公民交足法定税金后，再无偿占用其劳动也是非法的。
(二)防洪工程建设管理体制改革目标设想
设想防洪工程建设管理体制改革的总目标是：建设程序法制化，管理机制与社会主义市场经济相适应，工程建设全过程充满竞争活力；工程投资费用合理，经济效益较优。
1.防洪工程基本情况社会公开，建设程序法制化。
国家每年应将拟兴建的防洪工程的基本状况，如投资、规模、受益区域、民众人口、效益指标，影响范围等全部公开，充分听取民众意见，重大工程还应聘请有关方面专家咨询、论证，防洪工程上马实行科学民主决策，对多数民众或专家反对的工程项目应延缓决策，以免失误或导致社会权益分配不公，引起社会不稳定。
2.防洪工程建设实行全社会公平竞争。
防洪工程的投资绝大部分来源于国家，来源于纳税人，理所当然，公民均应享有平等参与建设之权利，因此，要从制度上规定，任何单位、任何个人都无权实行部门垄断，阻止其它部门或单位参与平等竞争，违者应受到法律之惩处。
3.工程效益指标数量化，民众享有利益受损补偿权。
防洪工程效益不能太笼统，要具体化、数量化，要让民众知道，该工程建成后，自己将获得何种效益，当这种效益达不到时自己又会获得何种补偿。如长江堤防加固工程，就应当向受益区民众讲清楚，该项工程建成后，在何种水位下，其财产是免遭洪水淹没的，是有保障的，低于此种水位参与抢险，应获得相应的劳务收入，若遭受洪水淹没则还应获得相应救
助。4.工程投资全部进概算，民众财产不受侵犯。
防洪工程建设资金预先应打足，避免由于资金不足，有关部门打着“人民工程人民建”的旗号，无偿占用公众劳动，要树立民众对防洪事业的贡献已全部体现在纳税上，其余任何财产无权无偿侵占的法制观念，杜绝建一个防洪工程，苦一方百姓的事件发生，确保防洪工程建设有广泛的群众基础，真正做到建一处工程，造福一方百姓。
(三)当前对策措施的建议
毫无疑问，实现上述设想目标是一个循序渐进的过程，需要一定的时间，且还有赖于全社会共同努力。为了将此项工作有力地推向前进，提出以下几点对策措施建议：
1.建立防洪工程前期工作项目储备制度。
国家有关部门应依据国民经济中、长期发展计划，增列一笔项目前期工作专门经费，有计划地对一些防洪工程项目开展前期工作。为了保证前期工作经费的使用效率，前期工作应实行公开招标，全国各部门、各行业的设计、咨询单位都可参与投标竞争，用这种方式来打破部门垄断，降低前期工作成本，提高项目前期工作深度，避免决策发生重大失误。项目储备的数量应满足国民经济正常发展条件下可连续建设，满足经济可持续发展之需，避免投资找项目或因前期工作不足项目无法上马、或仓促上马，造成浪费或丧失建设机遇的现象发生
。
2.建立投资拔付与项目直接挂钩制度。
防洪工程项目决定上马后，工程投资由国家财政部门按批准的项目年度投资计划直接拔付给项目业主单位，不再象现行这样由国家、省、地（市）、县一级一级地往下拨，以减少中间环节，降低工程间接投资比重，这样做既可消除滋生腐败的土壤，又可精减机构，提高政府办事效率。事实上，国外的公益工程（含防洪工程）建设资金拨付也都是实行这种制度。
3.坚决推行项目法人制、招投标制、建设监理制等三项制度。
项目法人由国家直接委托授权，工程施工、监理实行全社会公开招标。坚决废除集项目法人、施工、监理与一身的“暗箱”操作机制，以防止利用防洪工程建设为小单位、小部门谋取不正当利益，让防洪工程真正成为“阳光工程”。
4.改变用“人民战争”方式兴建防洪工程的传统机制，确保工程建设质量。
防洪工程建设应严格杜绝“三边”（边勘测、边设计、边施工）工程，实行按图施工，民众用劳务方式参与工程建设，并受施工单位管理，工程施工质量由施工单位对业主单位（国家授权的项目法人）负责，以避免工程出现质量问题而找不到责任单位的状况发生。
5.建立防洪工程运行管理费保障制度。
对于防洪工程，在项目前期可行性研究阶段就应对其建成后的运行管理费来源有一个明确的论证，是用工程自身创造的收益来维持（不足的部分由国家财政弥补），还是国家每年再予以拨款应阐述清楚，以避免防洪工程建成后，因运行管理费不足无法正常运行而失去兴建的
意义。国家应建立防洪工程运行管理保障制度，以保证防洪工程能正常运行，效益能得以充分发挥。
|
