百家大中型水管单位水价调研报告

----国家计委价格司、水利部经济调节司联合调研组

　　自1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》（国发[1985]94号），水利工程供水结束了长期无偿供水的局面，到1992年国家物价主管部门明确了水利工程供水为商品，2000年财政部和国家计委明确水利工程水费为经营性收费，十七年来水利工程供水水价改革稳步推进，对水利工程的可持续运行和水利事业的发展起到了积极的作用。进入21世纪，水利工程水价改革面临新形势：一是水资源短缺与日益增长的用水需求矛盾更加突出；二是中国加入WTO，必须承诺WTO的相关规则；三是实行农村税费改革，为农民减负。新形势对水价改革提出了新任务：一是要通过水价改革，发挥价格的杠杆作用，促进节约用水；二是充分利用WTO的“绿箱政策”，加大对水利基础设施，尤其是农田水利设施的投入，改变农业灌溉渠系破损严重、计量设施落后的局面，实现节约用水；三是正确处理好农民减负与水价改革的关系，通过完善水费计收管理体制，杜绝水费计收中搭车收费，截留挪用现象，提高水费实收率，保证水管单位的正常运营。

　　为了适应新形势下水利工程水价改革的需要，摸清全国水价改革工作现状，分析水价改革工作中存在的问题，总结推广先进经验，以便进一步加强水价工作的行业管理和指导，促进水价改革顺利进行，由国家计委价格司和水利部经济调节司组织有关省物价部门、水利部门，流域机构，水利部发展研究中心，中国水利经济研究会，河海大学等单位，组成5个调研组，对28个省（区、市），4个流域机构及3个计划单列市的100 家大中型水管单位进行水价调研。

　　调研组通过实地考察、听取汇报、召开座谈会、走访农户、发放调查问卷等形式，深入调查了水管单位水价改革的情况，听取了当地政府及其有关部门、水管单位、农民用水者协会、农户代表的意见和建议，收集了大量第一手材料。各地物价、水利部门积极配合，保证了调研工作的顺利进行。现将调研情况汇报如下：

　　一、水利工程水价改革的整体情况

　　（一）水价改革稳步推进，水价水平逐步提高

　　自国务院发布《水费办法》以来，全国各省、自治区水利部门与物价部门密切配合，加快了水价改革步伐，进行了深入细致的研究，做了大量工作，及时出台了新的水价政策，适当调整了水利工程供水水价。1994年以来，水利工程供水水价每年都有不同程度的提高,水利工程供工业、生活用水原水水价改革力度大，价格水平高于农业水价五、六倍，而且提高幅度也明显地高于农业水价。具体见图表1：

　　（二）水费收入逐年增加，农业水费实收率偏低

　　近几年，百家水管单位供水总量每年略有减少，但是水费实收数逐年增加，2000年较1999年水费收入增长6.7%。具体情况见表2。

　　1、农业用水水费收取情况

　　根据调查问卷统计，近三年来，百家水管单位农业水费实收率达到75%以上的单位约占50%；实收率在50%-75%之间的占30%；仍然有20%的水管单位水费实收率低于50%。农业水费的平均实收率约为71％，低于工业水费和自来水水费的收取率。

　　2、非农业用水水费收取情况

　　由于非农业供水计量到位，用水效益比较好，水管单位多采取直接收取的方式，减少了中间环节，因此，近几年来，水费收取情况比较好，除个别特殊情况以外，实收率均达到75%以上，不少水管单位非农业水费的实收率达到100%。综合水费实收率在90％以上。

　　（三）水价格与水费管理体制的改革取得阶段性进展

　　1、国有水利工程供水水价管理权限的改革情况

　　按照1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》（国发[1985]94号）规定，国有水利工程供水水价的管理权限是国务院统一制定水价办法，确定水价的核定原则。具体价格标准按分级管理的原则由省、自治区、直辖市以上人民政府负责审批确定。

　　近年来，一些地方根据当地水利工程供水实际，对现有水价确定程序和管理权限进行了改革。将水价的审批权下放到县级以上的物价主管部门，有些省还对一些自筹资金、自行建设管理的“五自”工程和已经产权制度改造的小型水利工程实行由供用水双方民主协商定价。各地对水利工程水价管理权限的改革，是在充分考虑当地实际情况下进行的有益探索，取得了良好效果。

　　2、末级渠系水价管理权限的改革取得突破性进展

　　由于灌区支渠或斗渠出水口以下的末级渠系大多为基层政府自建自管，产权不清，职责不明，水价管理权限不明确，没有明确的定价政策，实践中，多采用估算的方法定价。这种水价管理方式为暗箱操作提供了方便，使得目前农业用水终端水价秩序混乱，随意加价和搭车收费现象严重。

　　乱收费、乱加价挤占了合理的水价调价空间，不仅影响了水利工程水费的计收，还加重了农民负担，成为水价改革“瓶颈”。

　　针对农业用水终端水价秩序混乱的现状，许多地方积极推进末级渠系水价管理改革。主要做法有：一是实行政府定价到户。二是实行政府最高限价。三是实行用水者协会民主定价。成立了农民用水者协会的地方，末级渠系的供水价格大多由农民协商定价。这些做法，明确了末级渠系水价管理权限，规范了定价原则，简化了收费程序，避免了中间环节的加价和水费截留，有效减轻了农民的负担，收到很好的效果。

　　3、水费计收方式的改革初见成效

　　（1）非农业用水水费计收方式的改革

　　水利工程非农业供水通常由管道或渠道直接供给工厂和自来水公司，水费计收根据供水量直接向用户收取。根据调查问卷统计，水利工程非农业水费平均实收率在90％以上。非农业用水水费计收的核心是准确计量。为了做到准确计量，大部分水管单位能够强化计量手段，在管道或渠道上安装超声波流量器或其它量水设施进行计量。

　　（2）农业用水水费计收方式的改革

　　水利工程农业用水水费以往多是采用“计收实物”或“实物计价、货币结算”的计收方式，水价随粮食价格的起伏而波动。尤其是90年代后期，农产品价格持续走低，使得农业用水价格水平不升反降。以湖南为例，1990年确定水费标准每亩9-13公斤稻谷时，稻谷价为160～200元/100公斤，2000年和2001年平均只有90-110元/100公斤。以粮计征有悖于现行的国家粮食流通体制政策，加大了水费征收成本和征收难度。

　　由于缺乏科学规范的计量设施，计量到户难以实现，多数灌区在最终向农民收取水费时仍然实行按亩均摊的方式，这种计费方式不但不能调动农民节水的积极性，反而助长了水资源的浪费。

　　针对上述农业用水水费计收中存在的问题，各地进行了如下改革：一是实行水费计收“货币计价、货币结算”方式，充分体现商品价值交换的属性和价值规律的作用，使水管单位的水费收入比较稳定；二是实行按供水量计收水费，这种计费方式有效地提高了农户节水意识，减少了水资源的浪费；三是实行按合同计收水费。按合同计收水费是供用水双方共同协商签订供水合同，水管单位按合同规定按时按量供水，用户则依据合同按时缴纳水费的一种计费方式；四是改变原来普遍采用的委托乡镇代收中搭车收费、截留挪用严重的状况，实行了开票到户和委托农民用水者协会代征的新方式。

　　二、水利工程水价改革的成功做法和总体评价

　　九十年代末期，各地物价部门和水利部门积极探索改革水利工程水价的途径和办法，取得了较好的效果。

　　（一）完善水价管理方式，推进水价改革

　　水价管理方式是水价改革的制度基础，许多地方在完善水价管理方式，推进水价改革方面做了许多有益的探索。

　　1、因地制宜、实事求是地调整水价管理权限

　　水利工程供水水价属于政府定价。在调查中发现，各地区根据当地水资源条件和工程管理体制的实际情况，因地制宜地调整水价管理权限，确定供水价格，取得了较好的效果。如辽宁省对省直管的七大水库实行联合调度、联合运用，统一定价。如果按照单个工程核定水价，由于建库时间及投资来源不同，会造成水库之间供水价格差异较大。因此，辽宁省将七大水库作为一个整体，统一核算价格，促进水资源的优化配置。北京市由市政府对市属水利工程核定价格，区县政府制定本行政区域内的供水价格，报市物价局备案，但区县确定的水价如果超出了市物价局核定的水价，则必须报市物价局审批。山东省从1992年起，将水价的审批权下放到了县级以上的物价主管部门，而且还对工业水价和生活用水采用了按单个工程审批水价。目前，河北、陕西、山西、浙江等省都在试行单个工程定价的办法。吉林、新疆、四川等省实行了本省范围内的分地区水价。这样，使得水价的确定更能符合当地水资源状况和工程的实际情况。

　　2、延伸政府水价管理，直接定价到户

　　国有水利工程一般供水到农业灌区的支渠为止，斗渠以下一般由乡镇或村民委员会管理，而斗渠以下末级渠系的运行管理费的确定一般不够规范。针对这个问题，陕西省在调整省属五大灌区水价的同时，政府价格主管部门和水行政主管部门对五大灌区实行“终端水价”制，即制定了到农民地头的水价标准，其构成包括国有水利工程水价、基层管理费、村组浇地管理费三个部分，包含了供水过程中各个环节的收费。目前，全省12个大中型灌区中有11个已经按上述模式定价，有效避免了终端水价混乱问题。山西夹马口灌区实行“一票收费”制度，就是灌区实行统一供水票，一并分项收取水费、斗管费、斗建费，从根本上解决斗口以下乱收费的问题。

　　3、在政府指导下，实行合同供水，民主定价

　　在政府指导下，实行合同供水，民主定价也是解决末级渠系收费混乱的好办法。湖北漳河水库灌区、湖南铁山灌区成立农民用水者协会管理末级渠系，收费标准由用水者协会制定，协会开支张榜公布，接受会员监督。福建省东张水库在分析按亩计费与按方计费的利弊的基础上，2000年开始，对农业用水，实行合同水费。具体做法是：以行政村为水费计收单位，灌区管理站在年初与各行政村协商签订当年供水合同，根据受益村灌溉面积及往年用水量、水费，经协商确定当年的供水量及水费，不论受益村当年用水量是否达到合同内规定的水量，受益村均应支付合同内约定的水费，而灌区管理站必须较好地满足受益村提出的用水要求。目前，湖北省等地也在积极推行签订供水收费合同制度。

　　实践证明，在政府指导下，实行合同供水，民主定价，充分发挥农民用水者协会在确定末级渠系水价，规范末级渠系收费等方面的积极作用，可以收到很好的效果。

　　（二）推行科学计价制度，促进节约用水

　　水价改革的实践证明，推行“超定额累进加价”、“丰枯季节水价和动态水价”、“两部制水价”等科学的计价制度可以最大限度、有效地节约利用水资源，充分发挥价格杠杆对水供求关系的调节作用。

　　1、实行超定额累进加价制度

　　实行超定额用水累进加价制度是促进节约用水的有效手段，各地在这方面进行了一些有益的探索。山西省是水资源严重短缺的省份，为促进节约用水，省政府规定，农业用水超过定额部分的水量按原水价2倍收费；工业和生活用水超过计划的10%、20%、30%、40%、50%以内的，超过部分的水量分别按原水价的2、4、6、8、10倍收费，对超过50%以上的严重浪费水资源的单位则限量供水直至停止供水。山西省全面实行超定额加价制度，有效缓解了水资源短缺的矛盾。河北省制定了全省用水定额，定额内容包括工业用水定额、城镇生活用水定额、农作物用水定额以及林、牧、渔业用水定额，为下一步全面推行定额用水累进加价制度奠定了坚实的基础。四川省都江堰人民渠二处不仅制定农业灌溉年用水的定额，而且根据水资源情况和农业生产规律制定分季节的用水定额，超定额部分，其水价标准相应地提高。近20年来，人民渠二处的灌溉面积由80万亩扩大到130万亩，而用水量始终维持在4亿立方米左右。其他地区的水管单位，如河南人民胜利渠、宁夏秦汉渠河东灌区等也在这方面进行了有益的探索，取得了很好的效果。

　　2、实行丰枯季节水价和动态水价制度

　　我国绝大部分地区降雨具有明显的季节性，充分利用丰水期的水资源是缓解季节性用水紧张的重要措施。部分地区实行了分时段水价、动态水价，用价格机制引导农户合理利用水资源。内蒙古河套灌区规定夏、秋灌供水价格为每立方米3.8分、秋浇供水价格每立方米4.7分。通过丰、平、枯水差价或浮动价格机制，引导农民避开用水高峰期，激励合理用水，缓解供需矛盾。1999～2001年河套灌区通过上述措施节约用水4.88亿立方米。

　　3、实行“两部制”水价制度，并提出最高限价

　　“两部制”水价制度是一种既可以保证农田基本灌溉，又可促进水资源节约使用的有效手段。2001年开始，四川省武都引水灌区实行了“基本灌面基本水量收基本水费，超用水量按方另行计价收费”的“两部制”水价制度。该灌区把原确定的342立方米/亩的综合用水定额调整为基本水量为250立方米/亩，其余水量为超用水量，超用水量水价相应提高。

　　另外，为了防止实行“两部制”水价以后，出现的最终水价上涨幅度过大和“搭车收费”等问题。他们采取“把住两头，浮动中间”的办法，即不仅确定了起价而且还限定了最终收到农户的水价，超用水量部分收费只能根据用水量在起价与终端水价之间进行浮动。2001年，政府确定武引水价最高为36元/亩，除去必要的基本水费25元/亩，超用水量部分收费只能在0～11元/亩之间浮动。2002年，政府确定武引水价最高为39元/亩，除去必要的基本水费26元/亩，超用水量部分收费只能在0～13元/亩之间浮动。这种做法，既促进了节水，又限制终端水价的无限上涨。

　　（三）改进末级渠系的管理，约束终端水价

　　农民用水户负担太高，水管单位运行困难一直是水价改革最主要的矛盾。产生问题的根源之一就是终端水价制度缺位，导致农业用水终端水价秩序混乱。新疆、陕西等地改进末级渠系水价管理，减少了中间环节的加价和搭车收费，实实在在地减轻了农民负担。

　　1、改进末级渠系管理，实行“管理到户，供水到户”

　　现行农业供水管理体制一般是国有水管单位管理斗渠以上渠道，政府只制定国有水管单位供斗口的水价标准。末级群管工程由乡镇管理，灌溉用水末级渠系的加价为乡镇政府或水管站自行确定，既没依据文件报地方物价部门的审核批准，也未征求用水者意见，用水者对定价、加价的因素和使用情况基本不了解，故用水者缴纳水费的自觉性普遍不高，也给搭车收费提供了机会。这种管理体制导致的结果就是，政府顾虑农民负担问题，国有水利工程供水价格很低，亏本运行；农民实际负担水费并没有减少，政府的政策调控目标也并没有实现；中间乱加价、搭车收费者却从水上得到了甜头。

　　针对上述问题，新疆维吾尔自治区2001年颁布了《新疆维吾尔自治区关于灌区推行“供水到户”的实施意见》，要求各地结合实际情况制定出本地区切实可行的措施，确保三年内全区灌区基本实现“供水到户”。“供水到户”的实施遏制了水费搭车、水量平摊问题，对建立充满活力的供水管理体制、减轻农民不合理负担、促进节约用水起到了积极的作用。以头屯河灌区为例，该灌区在2001年开始了“配水到户、计量到户、计帐到户、收费到户”为重点的供水体制改革，开展了核定农民最终结算水价工作。“供水到户”改革以来，该灌区水费年收缴率提高到95%。新办法执行以后，新水价比原来农民实际负担水价减少了0.029元/方，按每亩地灌溉定额460方水计算，每亩为农民减轻水费负担14.1元。

　　2、改进末级渠系的水价管理，实行“终端水价”制

　　陕西省实行的“终端水价”制，目前，全省12个大中型灌区中有11个已经按“终端水价”制定价，有效地减少中间环节的乱加价、乱收费，农民实际负担的水费有了明显下降。如桃曲坡灌区亩次水费下降了5～10元。

　　3、实行“农民用水者协会”等民主协商的管理方式，改进末级管理，减少水费计收环节

　　实践证明，建立农民用水者协会可以加强和改进末级渠系的管理，有效地简化水费收取程序，避开了行政干预，从而避免了中间环节的截留和加码，有效地减轻农民的负担。

　　内蒙河套灌区在建立用水者协会制度上取得了比较成功的经验。从1999年开始，河套灌区逐步在国管直口渠范围内推广农民用水者协会，并试行承包、租赁、拍卖等多种形式的管理体制改革。1999年，河套灌区制定了《河套灌区组建农民用水者协会实施方案》；2000年，为了进一步促进供水体制改革，巴盟行署颁发了《河套灌区群管水利工程管理体制改革的实施意见》。目前，在灌区各级政府的组织下，改革工作进展顺利，已形成了以农民用水者协会为主，联水承包、专群结合、供水服务站等多种群管水利工程管理体制改革模式，同时灌区又深化了轮次收费（结合水票供水）以灌溉亩次计费的水费计收管理办法。到目前为止，全灌区共有1448个单元实行了改制，辖灌溉面积745.3万亩，占总灌溉面积的86.5%。其中农民用水者协会385个，辖灌溉面积432.6万亩，占总灌溉面积的50.2%。供水制的改革在改进末级渠系管理，科学量水、配水，特别是在水费收缴上发挥了积极作用。

　　江苏省的皂河灌区从1998年开始，在灌区所辖县（区）民政部门登记注册了18个农民用水者协会，按照“经济自立灌排区”模式运行，负责斗渠以下及田间工程的管理、使用及维护，并按照“一票到户”的形式向用水户供水收费，解决了以前末级渠系管理难，水费收缴难的问题，大大提高了末级渠系管理水平和水费实收率。

　　（四）强化水费计收手段，提高水费实收率

　　受传统观念的束缚，水管单位长期吃国家的“大锅饭”，社会长期喝水利的“大锅水”。喝“大锅水”和大范围内按亩平摊水费的结果只能是用水浪费严重、水事纠纷时有发生、用户缴纳水费积极性不高。一些灌区强化水费计收手段，提高水费实收率，效果很好。

　　1、实行“水量、水价、水费”三公开，公正计收水费

　　水利工程水价改革要求计量到户、公开用水量，对于暂时无法实现计量到田间地头的农业用水，也应该通过一些简易的量水设施，估计用水量。如新疆头屯河灌区，采用活动量水堰的进行用水计量，这样对用户来说公平合理，用户对用水量心中有数。

　　实行公开定价，让用水者充分了解水价制定的程序和水价构成要素，其中包括国有工程水价和末级灌溉渠系水价，增强用户有偿用水的意识，避免了隐匿定价因素，隐形搭车现象发生。

　　水费使用不公开，水费被截留挪用，严重影响农民缴纳水费的积极性。为了很好地解决这一问题，有些灌区专门印制了“水费明白卡”，发放到农户手中，自觉接受群众监督，使群众了解了现行水价政策，用上了明白水。

　　调查中发现，陕西省大中型灌区基本上实现了“计量到斗口，价格到地头，统一票据，明码标价，开票到户”，增加了水费收取的透明度，水费实收率有了明显提高。河北省石津灌区推行“四到斗”、“四公开”，即“输水到斗、计量到斗、收费到斗、服务到斗”；“水量指标公开、水费价格公开、实用水量公开、水费帐目公开”。通过严格经营和透明管理，化小核算单元，让用水户用上了明白水，交了放心钱。灌区通过一些有效的激励措施回报用水户，提高了农民交费的自觉性，由于管理得力，机制灵活，该灌区农业水费收取率达到100%。

　　2、预售水票，凭票供水，解决搭车收费，截留挪用水费

　　长期以来，大多数水管单位采用财政部门监制的专用水费票据收费，也有部分乡镇水管站采用其他票据收费，票据管理有一些混乱，对水费计征收产生了不利影响，带来了搭车收费、重复收费等现象。为了避免搭车收费、重复收费以及多头收费现象，一些省、市印制了统一的灌溉水票。山西省夹马口灌区实行了“一票收费”制度，就是全灌区实行统一供水票，一并分项收取水费、斗管费、斗建费。除此之外，用水农户不再需要负担任何费用和劳务。如果出现供水票以外的收费及派工，用水农户可向灌区管理局水政监察中队举报。凭票供水有效解决了搭车收费，截留挪用问题。吉林省永吉县星星哨水库灌区根据水库可供水量，在春灌开闸放水前，结清上年尾欠款，预售当年的泡田插秧用水水票，对买票不足的用水单位，限量供水。

　　3、通过法律手段，加强水费计收

　　有些地区，人们对商品水的意识仍很淡薄，抗交、拒交水费的现象时有发生，执法不力也是造成水费收取率低的原因。针对这个现象当地水行政主管部门充分利用《水法》、《水利工程管理条例》等法律法规，通过行政执法、行政诉讼，强制执行等手段，打击挤占挪用水费、价外加价、拒不交纳水费等行为，理顺水管单位水价改革的外部环境，依法维护了水费计收秩序，保护水管单位的合法权益，取得了一定的成效。

　　大连市庄河朱隈水库灌区，为便于对灌区的管理，该市在灌区组建巡回法庭，将原属庄河市法院的四个派出法庭管辖的灌区范围统一交给该巡回法庭管辖，大大提高了办案效率。对长期拖欠水费的“钉子户”，灌区通过依法起诉，近3年累计追回欠款60余万元，目前，该灌区水费收取率达到100％。五常市龙凤山灌区，在当地法院的支持下，2000年以来累计立案查处了315起“抗费”、“顶费”、“赖费”和聚众“闹费”的案件，收缴水费35万元，追缴滞纳金2万元，执行罚款3万元。

　　调研结果表明，我国水利工程水价改革取得了可喜的成绩，对水利工程的可持续运行和水利事业的发展起到了积极的作用。主要体现在以下两方面：

　　第一、促进了节约用水和水资源的可持续利用。当前，水资源短缺问题已经成为制约我国经济社会发展的重要因素。但水利工程长期的低价供水，导致水资源浪费严重，更加剧了水资源短缺形势。农业大水漫灌的作业方式仍相当普遍，工业用水重复利用率较低，生活用水缺乏节制。各地区、各单位按照国家的统一部署，采取灵活多样的措施，开展了一系列的水价改革，促进了节约用水和水资源的可持续利用，成效显著。

　　以宁夏回族自治区为例。2000年，宁夏回族自治区在农副产品市场价格较低，农民增产不增收的情况下，为促进节约用水，和保证水管单位正常运行，下决心对引黄水价进行了较大幅度的调整，节水效果明显。在水价调整的第一年，全区实引黄河水79.5亿立方米，比1999年少引9.1亿立方米，实际耗用黄河水量减少了2.4亿立方米，占总耗用黄河水量的7.3%。2001年在气温偏高、灌水期降雨量少的情况下，引黄灌区夏秋灌溉，比去年同期又少引黄河水4亿多立方米，节水效果显著。

　　第二、促进了水利工程的良性运行和水管单位的可持续发展。长期以来，水利工程水价低于供水成本，供水管理单位长期亏损，影响了水管单位的生存和发展。水利工程的维修、养护和更新改造缺乏资金来源，老化失修严重，不能做到良性运行。偏低的水价无法使投资者获得合理的回报，社会投资者不看好供水市场，供水工程项目很难吸引社会各方投资建设和更新改造供水工程。

　　水价改革进程的加快，调动了水管单位加强经营管理、加强经济核算的积极性。随着水价水平的逐渐提高，水费收入稳步上升，许多水管单位开始扭转过去过度依赖各级政府的局面。

　　宁夏回族自治区在2000年水价调整以后,水管单位的供水收入得到增加,仅区直属水管单位就由1999年7800万元增长到目前的1.2亿元,增长53%，水费实收率达到98.9%，大大缓解了水管单位入不敷出的突出矛盾,一定程度上促进了水管单位的可持续发展和水利工程良性运行。

　　三、水利工程水价改革中存在的主要问题

　　如上所述，我国水价改革取得了可喜的进展，但从调研的情况看，水价改革的任务仍然十分艰巨。

　　首先，价格水平仍然没有达到供水成本。特别是绝大多数农业水价远没有达到供水成本水平，多数农业灌区的现行水价只有供水成本的50～60%。在所调查的华东、华中18家农业供水单位，平均供水价格仅1.98分/立方米。湖南省平均农业供水成本0.10元/立方米，实际价格水平只有0.02～0.03元/立方米，个别地区甚至无偿供水。东北地区农业灌溉一般是水库给灌区供水、灌区再供应农户的模式，水库、灌区农业供水总成本在0.10～0.15元/立方米，实际价格水平为辽宁0.03～0.05/立方米、黑龙江0.02元/立方米。低价供水导致灌区靠拖欠水库水费维持，水库靠工业、生活供水水费维持，没有工业、生活供水，水库、灌区都难以维持的局面。南方部分省仍然沿用以粮食计收水费的做法，许多灌区水费计收标准是十年前制定的，由于粮食价格下降计收标准不变，每亩收费标准由18～22元下降至当前10～13元。严重偏离供水成本的价格导致水管单位亏损严重，举步维艰。

　　其次，农业水费实收率不高，且区域差距较大。从调研的情况看，农业水费实收率不仅在各水管单位之间有差异，而且不同区域之间的差别也很大，北方农业用水的平均实收率达84%，而南方仅为68%，北方地区明显高于南方地区。我国北方地区水资源比较短缺，空间与时间分配不均，必须依靠水利工程进行控制调节。水利工程供水是农业灌溉的主要水源，也是北方农户能否获得收益的决定性因素，能供到水的土地，有水灌溉的作物才有收成。农业用水户多主动缴纳水费以获得供水服务。南方地区水资源丰沛，降雨量多，农业用水对水利工程的依赖程度相对较低，尤其遇到风调雨顺年份，部分地区的农民几乎可以不用水利工程的供水就能满足一年作物的灌溉需水，因此，从某种程度上减弱了农户交纳水费的积极性与主动性，造成本该缴纳的水费不能如期如数的缴纳。南方充裕的水源使得水管单位对县乡代收费依赖程度更高，截留更加严重，这也是导致南方地区水费收取率低的又一个主要原因。

　　第三，末级渠系水价秩序混乱，中间加价和搭车收费现象严重。目前，我国国有灌区工程供水价格由政府制定，普遍偏低，亏本运行；而相当一部分地区农民实际负担水费却居高不下，政府的政策调控目标没有得到实现；中间乱加价、搭车收费者却从水上得到了甜头。同时，这也很容易使农民乃至社会产生误解，即似乎水费是加重农民负担的主要原因之一，从而给农业水价改革带来了极大的阻力。

　　西北地区某村把护林费、灭虫费、计划生育费和教育费等搭车到水费上收取，1998年应收水费2.7万元，实收6.6万元，村里多收3.9万元，超过应收水费144%。而南方某灌区1994至1996年共向某县供水2.02亿立方米，合同供水价为每立方米1.2分，应收水费242.4万元，而农民实际缴纳水费1440万元。即使考虑到水量损耗的问题，也有1000多万元属于搭车收费或被中间环节截留。

　　第四，农业供水普遍没有实行计量收费。缺乏简易、经济和有效的计量设施，使得我国绝大部分地区农业水费实行按亩收费的办法。按亩收费既不利于农民“水利工程供水是商品”意识的形成，而且水费与用水多少没有直接关系，导致农民和水管单位均没有节水积极性，助长了水资源的浪费，同时也给搭车收费者提供了有利的条件。

　　第五，灌区工程状况恶化，渠系水利用系数低。这种情况，无形中也增加了农民的水费支出。同时，大部分灌区灌溉面积萎缩，灌溉效益不断衰减，农民利益也受到损害。

　　此次我们所调研的大中型灌区多数是在五、六十年代兴建的，建设标准低，运行年限长，工程设施普遍老化失修，渠道渗漏严重，大部分灌区渠系利用系数只有40%左右。按照现行渠系平均利用系数40%计算，提高10%则农民实际承担水价可降低20%，提高20%则可降低33%。

　　第六，水价对水资源配置的调节作用尚未充分发挥。要充分发挥价格杠杆在水资源配置方面的调节作用，水价必须要充分反映水资源的价值，反映出水资源的稀缺程度，而单纯依靠工程水价是难以实现这一目标的。水价中，只有资源因素（即水资源费）才能真正和完全地反映出水资源的稀缺程度，反映出水资源的供求关系。当前，由于对农业用水不征收水资源费特别是地下水水资源费，北方许多地方不用水利工程供应的地表水，而改用地下水，有些地方的农民甚至直接在灌区渠道附近打井取水，导致地下水超采现象严重，灌区灌溉面积萎缩，工程效益锐减。不合理的价格体系对水资源配置在一定程度上起到了反向调节作用。河北省邯郸市在地表水可以基本满足用水需求的情况下，仍然大范围超采地下水，水位下降，形成巨大的地下漏斗，严重破坏了生态环境。

　　第七，水价管理事权划分不清。水利工程供水价格由政府制定，政府的事权划分对水价工作有重大影响。按现行《水利产业政策》规定，水利工程供水价格由县级以上人民政府价格主管部门会同水行政主管部门确定。而实际工作中情况非常复杂，存在很多问题。

　　如许多省尚未进行水价管理事权划分，仍实行全省统一的供水价格。在南方许多省农业水价仍执行统一标准，而且许多省水价制定和调整的具体方案仍需报省政府同意才能执行。这种做法一方面不符合市场经济原则，不能保证新水源工程收回投资；另一方面大范围统一供水价格，供水价格就难以及时进行调整。

　　另一种情况是权利下放后，省级相关部门对基层水价改革工作缺乏足够的监督和指导，导致基层水价改革明显滞后。如辽宁省近年来已几次调整省直属水利工程水价，而市、县两级所管水利工程却仍然执行1996年的水价标准。

　　还有一些大型水利工程，由于供水环节多且隶属关系不同，各供水环节水价协调难度大，造成水费结算扯皮。如滦河流域上下游水管单位分别隶属于中央、省、市、县各级，造成上下游水管单位清算水费扯皮、互相挤压调价空间，最终水价难以合理确定，水源工程的水费计收变得十分困难。

　　第八，水价调整机制欠缺灵活性。国务院早在1985年颁布的《水费办法》中就确定了按供水成本和合理利润核订供水价格的原则。然而因为认识观念和农民承受能力等因素的限制，水价特别是农业水价定价、调价难，一定多年不变，直接导致当前大部分地区的供水价格仍然没有达到供水成本，社会资本投资水源工程无利可图，完全依靠国家投资建设水源工程的局面难以得到根本转变。究其原因：一是仍然把水利作为政府管理的公益事业，无偿或低偿提供服务的传统观念仍然存在。“水利工程供水是商品”的认识十分淡薄，个别地方政府习惯于要资金、跑项目、建工程，忽视水管单位的良性运行、发展；二是水利工程使用寿命长，短期疏于管理和更新改造也不会立刻造成严重问题。提高供水价格会影响各方面效益，还可能引起城市居民和农民的抱怨。个别地方政府存在着短期行为，为眼前利益，忽视水利工程的长期良性运行和工程更新改造问题。

　　第九，水价计价方式单一。从调研情况来看，大部分水管单位的水价计价方式仍是单一的水价标准，两部制水价、超定额用水累进加价和丰枯季节水价等科学的计价方式没有得到实施。只有少部分灌区在农业供水中试行了基本水价和计量水价相结合的两部制水价，部分地方实行了超计划用水加价。单一的计价方式，不仅没有反映当地水资源的稀缺程度，而且不能保证水利工程的基本运行和维护。

　　科学的计价方式得不到很好的实施，其主要原因是缺乏统一规范的规章制度。两部制水价早在国务院《水费办法》中就有明确规定，但两部制水价的相关实施意见却一直没有制定，各地在实行两部制水价时，形式五花八门，缺乏规范性，一些地方利用基本水费搭车收费的现象也时有发生。因此，这也造成了用水户和社会对两部制水价认识上的误区，没有认识到两部制水价只是水价计价方式的一种，反而认为基本水费是不合理收费，加重了农民负担，一些地方甚至在清理整顿涉农不合理收费中取消了基本水费，这在很大程度上阻碍了两部制水价的推行。

　　此外，推进超定额用水累进加价的前提和基础是必须制定科学、合理的用水定额，但这方面工作显然滞后于水价改革进程。

　　第十，水管单位人员膨胀，管理水平较低，不合理的成本增长较快。我们所调研的相当一部分水管单位目前普遍存在人员增长过快、过多，经济负担过重，这也是水管单位进行体制改革所要面临的一个最大难题。这既有水管单位自身管理水平较低的原因，也有当地政府要求安排人员的原因。如宁夏自治区的跃进渠、汉延渠管理处，实有人数分别达到编制人数的160%和151%；甘肃省武威市凉州区1998年8个灌区的职工人数为1207人，工资总额824万元，几年来，共接纳441人，使灌区人数增加到1492人，工资总额1248万元，较1998年人员增加291人，工资支出增加424万元。

　　四、近期水利工程水价改革的若干建议

　　水利工程水价改革涉及多方面的利益关系，受制于水资源的赋存状况、区域经济发展水平和人们的思维定势，是一个艰难的系统工程。因此，水价改革必须立足现实国情，着眼于水资源的可持续利用和水利工程的持续运行。近期建议进行以下改革工作。

　　（一）改革水价管理体制，建立灵活的调价机制

　　推进水价改革，水价管理制度创新是关键，近期改革必须从打破原有水价管理体制入手，建立灵活的调价机制。

　　1、合理进行事权划分，适当下放审批权限

　　中央政府价格主管部门主要负责制定水利工程供水价格政策，对全国水利工程供水价格进行指导和监督，审批中央直属水利工程和跨省、自治区、直辖市水利工程的供水价格；省、自治区、直辖市价格主管部门主要负责制定本地区的水价政策，制定本地区的价格分级管理权限，审批对本地区经济、社会发展有重大影响和跨地（市）的水利工程供水价格；一般中、小型水利工程供水价格由市、县两级价格主管部门会同水利部门进行管理；对于已实行产权制度改革的小型水利工程和民营的中小型水利工程，水价逐步放开，由经营者与用水户协商定价。

　　2、调整价格管理形式，逐步推行最高限价

　　水利工程供水总体上实行政府定价，但对于一些中小型工程可由当地物价部门会同水利部门制定最高限价，水管单位可根据年度水量变化情况与用水户协商确定结算价格。

　　3、推行按区域平均供水成本定价的办法

　　为满足水利工程供水水费作为经营性收费的客观要求和适应国家价格管理体制改革的需要，水价政策的制定不仅要接受价格主管部门的审查，还要接受社会舆论的普遍监督。供水成本是确定供水价格的基础，水价透明度的不断提高，客观上要求供水成本科学、规范、合理。政府物价部门、水行政主管部门要针对水价形成中存在的成本核算方法不完善、成本核算不实的现象，主持制定区域供水平均成本核算模型，使供水成本和水价的核算规范、合理。

　　（二）加强对末级渠系的水价管理

　　农业灌溉用水末级渠系水价管理中的乱加价、乱收费是当前增加农民负担的一个重要原因，建议各地结合实际情况对末级渠系的水价管理推行如下方式：

　　1、推行“终端水价”制

　　“终端水价”制就是当地价格主管部门确定农民用水的到户价，农民按照该价格交纳水费。终端水价按国有水管单位供水价格加末级渠系水价确定，末级渠系水价根据末级渠系供水成本确定。终端水价的核定，增加了水价的透明度，可有效避免各种形式的乱加价、乱收费等不合理现象发生，减轻农民的不合理负担。

　　2、鼓励用水者协会民主定价

　　农民用水者协会是农民自主管水的一种组织形式，实行独立核算，具有法人资格。农民用水者协会制定末级渠系水价包括协会人员工资、运行管理与维修等费用，提交灌区农民用水者代表大会讨论通过。

　　3、出台推进末级渠系水价改革的有关政策

　　建议尽快起草《关于推进末级渠系水价改革的实施意见》，由国家计委和水利部联合上报国务院。

　　（三）充分利用WTO规则，建立农业供水价格和财政“双向补偿”机制

　　加入WTO后，我国农业发展将面临更为严峻的形势，如何保护和加快农业发展，增强农业的国际竞争力将是我国政府今后很长一段时期内的重要任务。按照WTO规则，一国政府对农业的扶持“不影响农业生产者，不引起贸易扭曲”，即不能直接对农业生产者进行补贴。因此，加强财政对农业生产基础设施、技术推广、科学研究等的补贴力度，将是今后较长一段时期内我国政府扶持农业发展的最优选择。

　　灌溉工程状况的恶化必将严重阻碍我国农业的发展，而农业水价低于成本的情况在短期内也难以得到根本的扭转，因此，财政对农业生产基础设施的补贴应尽量向灌区更新改造的倾斜，建立农业供水价格和财政“双向补偿”机制。应采取“提投并举”的方针，通过整顿末级渠系水价秩序适当提高水价，增加的水费收入主要用于现有灌溉设施的维修和养护，同时，财政要加大资金投入，加大对灌溉工程设施的配套建设和更新改造力度，建设和完善必要的计量设施。考虑高扬程提水灌溉工程的特殊社会贡献，希望国家对于高扬程提水灌溉工程的提灌电价继续执行优惠政策或者明确由各级政府给予财政补贴。

　　（四）加快推行水价计价方式改革，进一步完善科学的水价制度

　　1、大力推行超定额累进加价制度

　　超定额累进加价制度能充分利用价格杠杆调整用水，促进节水，缓解用水矛盾。新颁布的《水法》明确规定要实行超定额累进加价制度。各地要大力推行。

　　实行超定额累进加价制度当务之急是制定各类用水定额。各地要根据当地水资源承载能力、水环境承载能力和经济社会发展状况，制定科学合理的用水定额。在定额内实行基本水价，超出部分，分级实行不同水价，超出越多，水价越高，以价格杠杆促进水资源的优化配置。

　　2、进一步研究和推广“两部制”水价

　　要加大对“两部制”水价的研究，制定基本水价和计量水价的核定办法，明确界定基本水价概念和基本水费的用途。各地要结合本地情况，积极推广“两部制”水价制度，促进水资源的合理分配和水利工程的可持续运行。

　　3、因地制宜实行丰枯季节水价或季节浮动水价

　　供水水源受季节影响较大的水利工程，要按照资源稀缺程度定价，实行丰枯季节水价或季节浮动水价，加大水价的激励和约束作用，促使用户调整用水结构和作物种植结构，调整用水户在丰枯期的消费行为，从总体上提高水资源的利用效率。

　　4、开展全成本水价的试点工作

　　水利工程供应的水是商品，水商品的理想价格应该反映全部社会成本，包括同水资源保护、开采、水污染防治和其它与水环境相关的成本。如果这些要素没有反映到供水价格中，水资源的过度利用、污染就难以避免。因此供水价格必须反映供水的生产与消费的“真实”成本，即要确立水价是由资源成本、工程成本和环境成本三部分组成的，要围绕水价的三个组成部份制订和完善水价的法规和政策，才能使供水价格机制成为节约用水和减少水污染的重要手段。但是，全成本水价定价模式所涉及的既有技术问题，也有制度问题，如水资源费的测定，水费收取主体中既有政府也有水管单位等，这些问题必须在实践才能加以解决，因此，要选择一些地区或工程进行全成本水价核算的试点工作，并对试点情况进行跟踪监测和评价，分析出现问题的原因和及时改进不足，为深化水价改革提供科学指导依据。

　　（五）逐步完善农业供水计量设施，推行计量收费

　　建立健全供水计量设施，是水利工程供水实行计量收费和超额累进加价的基础，各地必须加大供水计量设施的建设，逐步实行用水计量收费。鉴于当前农民承包的田块分散，面积较小，普遍安装水表既不经济也不便管理，各地水利部门可引导农民用标准口门如量水堰的方式进行用水计量。

　　（六）推行供用水双方的契约管理，明确供用水双方权利、义务和责任

　　在市场经济条件下，契约是约束买卖双方履行职责最普遍、最有效的方式，水利工程供水要逐步推行供用水双方签订供用水契约，明确各自的权利、义务和责任，避免不必要的纠纷。供水经营者未按合同规定正常供水，造成用水户损失的，应当承担赔偿责任，这样促使供水单位提高服务质量。用水户要按规定按时足额交纳水费，用水户逾期不交水费的，应当按规定支付违约金。

　　（七）规范水费使用管理，鼓励用水户对供水单位的水费收入和支出进行监督

　　水费是供水生产者从事供水生产取得的经营收入，国家有关部门要制定水费使用办法，加强水费的支出管理，规范水费的用途，确保水费收入“取之于水，用之于水”。供水单位要自觉接受用水户的监督，开展水费收入和支出的公示制度，使用水户知晓水费的用途，便于用户进行监督。同时要建立有关制度，鼓励用水户对供水单位的水费收入和支出进行监督。

　　（八）要加快供水管理体制的改革

　　水利工程水价改革与供水管理体制的改革互为配套，缺一不可，特别是现行农业供水管理体制的改革对于农业水价和水费计收的改革有着非常重要的促进作用。

　　当前农业水价改革所面临的一项重要而又紧迫的任务就是要尽快改革农业供水管理体制。理顺管理体制，农业供水中间环节和费用将大大减少，从而有利于推动农业水价改革。

　　当前，农业供水管理体制改革主要可以采取以下几方面的措施：

　　1、改革农业供水管理体制，明确定价模式和收费环节

　　强化国有水利工程管理单位的地位和作用，延伸其管理范围，按水的流程直接供水和收费到自然村、组或农户，减少管理级次和收费环节。同时，政府价格主管部门相应实行国有水利工程水价加末级渠系水价的定价模式，即定价到户。建议在全国范围内，各省级价格主管部门和水行政主管部门根据各地实际条件推广此种做法。

　　2、逐步推广和规范农民用水合作组织

　　逐步建立用水者协会等形式的农民用水合作组织，让农民自己参与管水，负责末级渠系的水量分配、水费收取和渠系维修等工作。建立农民用水者协会，其关键是要制定统一规范的协会规则，明确协会的地位和作用，提高农民的自理能力，保证协会能真正成为在县级政府的领导和国有水管单位的业务指导下的农民民主管水组织，避免其蜕变为中间加价和搭车收费的利益团体。

　　水行政主管部门和水管单位要加强与乡镇政府的沟通和协调，争取乡镇政府的支持，充分调动农民组建用水者协会的积极性，加强对组建协会的技术指导，同时尽可能为农民用水者协会提供一些资金扶持和便利条件，促使农民用水者协会健康发展。

　　建议由民政部和水利部联合起草有关农民用水者协会管理办法，由国务院颁布执行。

　　3、试行小型水利工程产权制度改革

　　对乡村输水渠道进行公开租赁或承包，将农业灌溉管理经营权移交给农民，同时由政府价格主管部门确定承包者对农户的最终水价，通过管理权利和责任的挂钩，调动农民维修渠道、节约用水的积极性。

　　4、加强国有水管单位体制改革，约束供水成本

　　加快国有水管单位体制改革步伐，各地应按照国务院办公厅转发的水管单位改革的实施意见，落实解决公益性工程成本支出财政补偿渠道。尽快制定国有水管单位“定员、定岗、定编”的行业标准，约束供水成本。加强内部管理，深化自身改革，精简人员，杜绝不合理的成本开支。

　　（九）全面征收水资源费，促进水资源的合理配置

　　水资源属于国家所有，应当同土地资源等其他国有自然资源一样实行有偿使用。目前一方面要加大水资源费的征收力度,另一方面要尽快出台国家的《水资源费征收管理办法》，进一步规范水资源费的征收和管理。针对农业用水浪费和盲目开采地下水的现实，国家应择机对农业用水恢复征收水资源费。各地要加强水资源的统一管理，在制定水资源标准时要根据当地的水资源状况，按照“优先开发地表水，严格控制地下水”的原则，提高地下水的水资源费的标准，遏制地下水的超采。

　　百家大中型水管单位水价调研组人员:

　　张红兵、韩慧芳、郑通汉、魏炳才、刘松深、陈美章、王乃岳、云育斌、冯林生、田圃德、刘永清、刘鹏鸿、纪刚勇、何勇健、李华、吴钦山、吴海广、张程、张光远、张春玲、陈大勇、陈玉秋、陈协清、孟宏权、胡洪兵、赵敏、赵厚田、袁军、袁汝华、黄永毅、黄剑伟、穆范椭

　　本调研报告撰写人员：

　　总撰写：郑通汉

　　撰写人员：黄秋洪、刘鹏鸿、何勇健、张程、田圃德、陈玉秋、王乃岳、张春玲、袁汝华、黄永毅、李华