第七章 农村饮水与乡镇供水

    


    中国地域辽阔，人口众多，水资源贫乏，受地理位置、地形地貌、水文地质、气候、降雨量分布等因素的影响，丘陵山区、黄土高原、牧区、滨海地区、岛屿及高氟区的广大农村存在着不同程度的缺水问题。为了生存，这些地区的群众常年饮用卫生条件极差的坑塘水、苦咸水等，导致传染病流行。在高氟区，由于群众长期饮用高氟水而患氟斑牙或氟骨症，重者丧失劳动能力。在山区，有的群众要到百多米深的岩洞或到几公里外的地方取水，占用了大量的劳动时间，有人甚至为取水而跌落山崖。

    中国有4.6万多个乡镇，乡镇人口约2亿。这些乡镇大多是当地农村的政治、经济和文化中心。不少乡镇由于缺乏统一的供水设施或供水不足，制约了当地经济和社会的发展。随着农村经济发展和产业结构的调整，县、乡（镇）、村工、副业的蓬勃发展和人民生活水平的提高，水的供需矛盾日益突出。

    新中国成立50年来，特别是改革开放以来，党中央、国务院十分关心、重视农村饮水和乡镇供水工作，曾多次指出这是"为人民造福"的大事，"对人民生活、生产关系极大"。各级水利部门把农村饮水、乡镇供水作为水利建设的主要任务，因地制宜地采取多种措施蓄集天上水，引提地表水、开采地下水，改良劣质水，兴建了大批供水工程。

    （一）农村饮水

    中国农村饮水事业的发展经历了从无到有、从小到大、从简易到完善的发展历程。

    1、起步阶段。50年代，中国农村人口较少，生产力水平低，用水量较少，一般年份吃水问题不很突出，国家主要结合兴修灌溉工程，兼及解决饮水困难。进入60年代，一些地区的水利部门开始有计划地兴建农村饮水工程，组织缺水地区群众，以一家一户为单位，挖水窖、打土井、修水池。工程规模较小，为解决农村饮水困难的起步阶段。

    2、全面发展阶段。70年代初，中国北方地区持续干旱，饮水困难问题十分突出，农村饮水工作被列入农村水利工作的重要议程。在国家的支持下，北方地区从1973年起大搞机井建设，在解决农田灌溉的同时解决群众饮水困难。也修建了一些专供饮水用的机电井、蓄水池、"小高抽"等工程。资金上采取民办公助的办法，国家明确在小型农田水利事业补助费中单列专项资金，用于饮水工程建设，并在钢材等物资上给予支持。1976年国家将牧区供水基本井列入国家计划，重点解决牧区饮水困难。1977年中央地方病防治领导小组明确水源型地方氟中毒病防治改水工作由水利部门负责。水利部随即召开了北方15省（区、市）防病改水工作座谈会，研究防氟改水工作措施。从而使农村饮水工作走向全面发展阶段。

    这一时期，国务院、水利部多次在全国水利工作会议上强调农村饮水工作要抓紧、抓好、抓出成效。还进一步明确"小型农田水利经费、甚至水利基建费，应首先用于解决人畜饮水"。各级水利部门在政府的领导下，除利用已建的大量水利工程设施解决饮水困难外，还发动群众因地制宜采取蓄、引、提、挖、截等各种措施，修建了大量的饮水设施。到1979年，全国共解决4000多万人、2100多万头牲畜的饮水问题，分别占需要解决数的49%和42%。

    3、快速发展阶段。十一届三中全会后，国家加大对贫困地区的扶持力度，农村饮水工作进入了快速发展阶段。1980年水利部召开了第一次全国农村人畜饮水工作会议，提出了5年内基本解决4000万人、3000万头大牲畜的饮水困难的奋斗目标，并讨论了《关于农村人畜饮水工作的暂行规定（草案）》。1983年全国水利工作会议要求制订好农村人畜饮水规划和计划，并认真组织落实。1984年国务院批转了水利电力部《关于加速解决农村人畜饮水问题的报告》，转发了《全国农村人畜饮水暂行规定》，规范了解决农村人畜饮水的范围和标准。1985年水电部召开第二次全国农村人畜饮水工作会议，研究贯彻国务院关于"解决人畜饮水问题，是关系群众切身利益的大事，各地区要引起重视，工作中要切实抓紧，并在财力、物力和技术指导方面给予积极支持，力争早日解决这个问题"的批示精神。同年，中央地方病防治领导小组召开了全国地方性氟中毒防治工作经验交流会，进一步研究部署防氟改水工作，提出"防病治病同治穷致富相结合的方针"。1986年在中央农村政策研究室、水利电力部联合召开的农村水利工作座谈会上，又明确"解决农村人畜饮水困难，特别是贫困地区要优先考虑"。1987年召开的农村水利工作座谈会上关于近期水利工作十项任务中再次强调"建国三十多年，饮水问题还未解决，实在说不过去"。1988年国务院办公厅转发了卫生部《关于进一步加强地方病防治工作几点意见》及《国务院有关部委地方病防治工作职责》，明确水利部负责"水源型氟病区的改水工程计划并组织实施"。水利部部署了贯彻落实意见，并于1989年召开了北方十省、区防氟改水工作座谈会。同年国务院《关于大力开展农田水利基本建设的决定》中提出"牧区首先解决人畜饮水"。

    为加快解决农村饮水困难步伐，国家结合扶贫开发战略，加大对饮水建设资金的扶持力度，除小型农田水利补助费外，在支援不发达地区开发资金和地方财政的其他经费中，也给予适当安排。经国务院批准，在1984－1989年间，国家采取以工代赈的办法，用库存的粮、棉、布及中低档工业品，支持贫困地区重点解决农村饮水困难。联合国第75届大会将"1981－1990"年定为"国际饮水与环境卫生十年"的全球性目标。国家争取到世界银行的低息贷款用于农村改水、供水工程建设。

   在政府的支持和各方的努力下，中国的农村饮水工作得到快速发展。截至1990年底，中国农村累计修建了各类饮水工程220万处，解决了1.32亿人、7887万头牲畜的饮水困难，但农村仍有8200万人、5000万头牲畜饮水困难（1990年底统计）。

    4、攻坚阶段。进入90年代，中国农村饮水工作进入了攻坚阶段。1991年3月中国政府分别签署了世界儿童问题首脑会议通过的《儿童生存、保护和发展行动计划》和《儿童生存、保护和发展世界宣言》，向国际社会做出庄严承诺。1991年国务院批转了《全国农村人畜饮水、乡镇供水十年规划和"八五"计划》。1992年国务院颁布了《九十年代中国儿童发展规划纲要》，提出到2000年，中国缺水地区农村饮水（含水源型防氟改水）受益人口达到95%。全国以乡镇为单位共兴建供水工程（自来水到户）4500处，水质符合农村生活饮用水卫生标准。

    1994年国务院决定制定《国家八七扶贫攻坚计划》，用七年时间，基本解决8000万贫困人口的温饱问题，其中解决农村饮水困难是重要任务之一。为实现中国对国际社会的承诺，推动攻坚计划的顺利实施，国家在扶贫政策、资金等方面都给予了重点支持。国务院又先后安排了三批以工代赈资金，重点解决农村饮水困难问题，水利部在做好项目管理工作的同时，积极与有关国际组织开展合作，争取到联合国儿童基金会等国际组织援助的农村饮水项目。

    （二）乡镇供水

     中国的乡镇供水事业随着农村经济的发展，由初级逐步向中高级迈进。

    1、初级阶段。50年代，中国大部分地区乡镇经济比较落后，仅在一些大城市郊区的乡镇建有少量的供水工程，且水质不高、设施简陋。60-70年代，中国经济较发达地区的乡镇，陆续建起了集中供水厂，将自来水引入农户，方便了村镇群众，并为部分服务行业提供生产、生活用水，工程规模、净化设施逐步发展、不断完善。

    2、起步阶段。进入80年代，乡镇企业蓬勃崛起，乡镇人口迅猛增长，供水不足严重制约着乡镇经济和社会的发展。为适应新形势，许多地区利用已建水利工程作为可靠的水源，因地制宜地开展了乡镇供水工程建设。1988年国务院批准水利部"三定"方案，赋予水利部"归口管理乡镇供水"的职责。1989年水利部下发了"关于做好乡镇供水建设及管理工作的通知"。 1989年起，水利部先后在江苏、山东、湖北、吉林、陕西、云南等省开展乡镇供水试点建设工作，取得了良好的效果，积累了丰富的经验，为面上推广奠定了基础。
3、蓬勃发展阶段。1991年水利部召开全国农村人畜饮水、乡镇供水工作会议，强调乡镇供水是农村水利事业的重要组成部分，要求各省（区、市）积极引导、统一规划、注重质量、强化管理。1992年国家计委给国务院《关于实现农村小康的意见》的报告中提出"乡镇供水是集镇建设、企业生产和人民生活的重要基础设施，解决和改善供水条件是农村进入小康社会的一个重要标志"，进一步阐明了乡镇供水对推动我国农村进入小康社会的积极作用。

    1991-1992年，水利部、中国农业银行联合开展了利用农业贷款修建乡镇供水工程试点，水利部从水利经费中安排部分贴息资金予以支持，取得显著成效。国务院领导十分重视，批转中国人民银行从1993年起每年安排专项贷款用于乡镇供水工程建设，由财政部给予贴息支持，同时，各省（自治区、直辖市）水利部门筹措、落实自有资金。乡镇供水工程建设资金的增加，加快了乡镇供水工程建设的步伐。这一时期，水利部曾多次召开专业会议，研究部署工作，并先后举办三次"乡镇供水技术培训班"，培训骨干力量，同时组织制订、修订"八五"、"九五"乡镇供水发展规划及实施计划，还编制了乡镇供水技术法规、管理办法等。使乡镇供水建设、管理工作有章可循，走上正规化、规范化发展轨道。


    （一）主要成就

    50年来，在各方努力下，中国的农村饮水、乡镇供水事业取得了长足发展，带来了巨大的经济效益、社会效益、环境效益。

    1、兴建了大批的农村饮水、乡镇供水工程。在各级政府的领导下，缺水地区的广大干部群众发扬"自力更生、艰苦奋斗"精神，大搞饮水工程建设。到1998年底，全国累计完成农村饮水工程投资267亿元（其中群众自筹107亿元），修建各类饮水工程315万处，新增供水能力75亿吨/年，累计解决了2.0885亿人（其中氟病改水2320万人）的饮水困难，占1992年底统计饮水困难总人数2.4亿人的87%，许多地区的农村还实现了自来水入户。

    截至1998年底，全国已建成各类乡镇供水工程3.2万处，日供水能力达到5000多万吨，解决和改善了1.5亿城乡人口和大量企事业单位的生产生活用水。据统计，1993-1998年间，共利用乡镇供水专项贷款17亿元，完成总投资45亿元，修建乡镇供水工程644处，形成供水能力600万吨/日，有力地促进了农村经济的发展和小城镇建设。

    2、解放和发展了生产力，推动了农村脱贫致富进程。修建饮水工程，使农民从繁重的挑水、背水劳动中解放出来，集中精力投入到农业、工副业生产中，许多地区农户还利用饮水工程的多余水源，积极发展养殖业、种植业，搞庭院经济，拓宽了致富门路，促进了农村经济的发展。以1998年为例，全国共解决1400万人的饮水困难，年可节省农村挑水劳动工日约1.96亿个，按每个工日5元计算，年可创收9.8亿元，相当于人均年增收70元，经济效益十分显著。

    3、减少了疾病，增进了健康。广大缺水地区，特别是氟病区，过去群众长期饮用当地涝坝水、坑水、高氟水，卫生条件极差，肠道传染病、肝病、氟中毒病等发病率很高，有的群众一年劳动所得还不够看病钱，精神上和肉体上造成极大痛苦。饮水工程建成后，人们饮用了优质水，改善了生活条件，传染病发病率明显下降。

    4、增进了民族团结，促进了社会稳定。由于缺水，村之间、村民之间经常发生水事纠纷。在多民族地区,因争水而产生民族矛盾，影响了民族团结和社会稳定。饮水工程建成后，人们摆脱了缺水的困扰，减少了纠纷，加强了民族团结，促进了社会稳定。

    5、改善了生态环境。农村供水工程建成后，农村建起了浴室，家庭有了洗衣机、卫生洁具，人人养成了讲卫生的好习惯，家庭卫生条件得以改善。群众还可以用节约的水在街道周围、房前屋后植树造林、种花种草、改善了生态环境。中国与联合国儿童基金会合作，从1994年开始至2000年，分别在云南、陕西、甘肃、新疆等12省（区）的农村，实施以水为龙头的农村供水与环境卫生"三位一体"项目。项目实施后，受益区的村容村貌、个人卫生、家庭卫生、社会环境得到明显改善，受到当地群众的称赞，也得到了联合国儿童基金会官员的肯定。

    6、推动了农村城镇化建设。随着中国改革开放的不断深入，国家把加快小城镇建设做为带动农村经济和社会发展的一大战略，以推动我国经济持续、快速、稳定发展。乡镇供水是小城镇建设的重要基础设施，也是乡镇进入小康社会的一个重要标志。实践证明，乡镇供水对乡镇企业的发展、农业产业结构的调整，科技、教育、文化、卫生、商业、饮食服务业等等的发展，对农民素质、生活质量的提高以及社会生态环境的改善发挥了重要作用。

    （二）经验和做法

    1、依靠科技进步。各级水利部门在不断总结经验的基础上，重视依靠科学技术，因地制宜地开发、应用新技术、新材料，促进了供水工程建设和管理水平的提高，保证了水质的安全与卫生。如石灰岩地区、牧区开展了找水技术开发、应用与培训；在干旱半干旱地区开展雨水收集系统的集雨、防渗材料、不同下垫面的产流量和水窖建造技术的研究与推广；"串连水池"、"园柱型小水池"、"屋顶接水"、"地下井房"等不同型式的小、微型供水工程的推广；降氟改水技术的开发应用；水质化验、净化、保质技术的研究应用；"浅井手压泵"、"深井手动泵"及造粒净水器等设备的推广应用。

    2、加强法制建设。水利部相继编制、颁布了适合中国国情，比较科学、完整的专业性政策法规。如《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》、《关于使用棉、布以工代赈解决农村人畜饮水困难的管理暂行办法》、《全国乡镇供水2000年发展规划》、《乡镇供水若干政策》、《乡镇供水水价核订原则（试行）》、《乡镇供水贷款项目管理办法》、《乡镇供水技术选编》、《全国农村饮水、乡镇供水文件汇编》、《乡镇供水技术培训教材》、《乡镇供水技术标准》。此外，与卫生部、地矿部、财政部联合颁布了《改水防治地方性氟中毒暂行办法》。同时，各省（区、市）也制订了适合本地区的地方性政策法规文件，上述法规的实施，保证了我国农村饮水、乡镇供水事业的健康发展。

    3、培养、锻炼技术队伍。50年来，农村饮水、乡镇供水队伍随着事业的发展而不断壮大，职工素质、专业实力、技术水平不断提高，形成了一支能够独立勘测、设计、施工、管理、经营的专业队伍。为了不断提高职工的专业技术水平，各级水利部门还多次举办形式多样的培训班，如"物探找水训练班"、"防氟改水工程培训班"、"乡镇供水技术培训班"、"边疆地区水利干部学习班"、"打井技术培训班"等等，这批专业队伍为农村饮水、乡镇供水快速发展做出了积极贡献。水利部及省（区、市）水利部门还编制出版了有关技术丛书，如《旱地水窖》、《屋顶接水》、《山区找水》、《农村改水》、《乡镇供水》、《农村水利技术人员培训教材》等，供培训使用。

    4、建立多渠道、多层次的投资机制。各地区始终坚持"自力更生为主、国家补助为辅"的原则，采取国家、集体、个人、社会投资及引进外资等形式，多渠道、多层次筹集饮水工程建设资金。50年来，特别是改革开放以来，国家先后明确农田水利事业补助费、水利基建费、不发达地区开发资金、地方财政经费、以工代赈、边疆经费、民族经费、卫生经费、"三西"经费等，都可安排用于农村饮水工程建设。此外，还积极引进外资，如世界银行低息贷款、联合国儿童基金会"农村供水与环境卫生"项目援助资金、日本、香港等社会团体援增资金等。

    在乡镇供水的投资上，中国积极引用银行贷款，并得到财政部的贴息支持。在地方政府的支持下，各省（区、市）水利部门除利用地方财政安排的启动资金外，还建立了乡镇供水工程专项基金，征收自来水增容费，预收水费，还采取股份制、股份合作制等多种形式筹集建设资金，促进了乡镇供水事业的蓬勃发展。


    （一）形势与任务

    进入21世纪，中国的经济将跃上一个新的台阶。村镇人民生活水平进一步提高，乡镇企业的数量与规模进一步扩大，对供水从数量和质量上将提出更高的要求。根据各地的《国民经济长期发展规划》、《乡镇企业发展规划》及有关乡镇的市政、人口、环境等方面的发展设想，分别确定乡镇企业增加的数量、产业类别、各行业的用水量、用水递增率、人口递增率及生活用水定额等，从而估算出包括企业用水量、居民生活用水量及其它用水量在内的乡镇远期最高日用水量。到2010年使乡镇供水普及率达到85％，基本保障未供水和低标准供水居民的生活用水和因供水不足而限产、停产的乡镇企业的生产用水。

    （二）存在的主要问题

    1、各地发展不平衡。各地的经济发展水平、群众生活水平，以及人力、物力、财力等客观条件存在差异；量的差异主要体现在发展速度上，质的差异则体现在工程建设质量、设备以及供水标准、供水工艺、工程管理水平、经营管理水平、技术人员素质以及培训、管理制度的建立和完善等方面。

    2、建设资金短缺。受益企业、受益群众自筹资金能力差，在一些经济欠发达的地区，作为引导资金的财政投入较少，限制了农村饮水、乡镇供水的发展。

    3、供水价格与价值的背离限制了乡镇供水的发展。长期以来，供水价格与价值背离，很多地方水价偏低，有的地方没有按水利部颁发的《乡镇供水水价核定原则》核定水价，不按经济规律办事。水价既没有考虑实际成本，更没有考虑合理利税，使供水企业无法良性循环，直接影响工程的社会效益和经济效益的发挥。

    （三）主要措施

    发展农村饮水、乡镇供水事业，不仅是保持国民经济持续发展的迫切需要，而且事关人民生活的改善和社会的稳定。为了实现2010年发展目标，需要政府及水行政主管部门运用经济的、行政的、法律的手段，调动各方面的积极性，开创新局面。

    1、认真做好规划，加强行业管理。

    水利部正在组织编制全国农村饮水、乡镇供水2010年发展规划，各省将据此完成本地的供水规划和年度建设计划，自上而下层层落实。乡镇供水技术性较强，各级水行政主管部门要加强技术指导，做好前期工作。建设项目要按照可行性研究和审批立项、设计、施工及竣工验收四个阶段开展工作。供水工程可行性研究的实质就是经济评价，要按照建设项目经济评价方法和参数进行财务评价和国民经济评价。对主要以贷款、集资形式兴建的供水工程应以财务评价为主，财务评价效益指标达不到要求的项目不应立项。乡镇供水工程的可行性研究、设计、施工须委托具有相应资质的单位承担，并鼓励开发、使用乡镇供水新技术、新工艺、新材料。

    2、加大投入力度。

    （1）多方集资。坚持"谁受益、谁负担"的原则，依靠群众，依托社会，融合企业，多方集资，各地可根据工程标准、规模、经济条件等具体情况提出具体方案，运用地方立法的办法，确定自筹资金的规模，并由当地人民政府负责落实。

    （2）加大银行信贷。乡镇供水要利用各种形式的贷款，增加用于乡镇供水的贷款额度，尤其要提高经济不发达地区的政策性贷款比重。要求国家政策性银行设立专项贷款，把乡镇供水建设项目的贷款计划纳入国家扶持的基础设施范围内，安排低息长期的优惠贷款并给予财政贴息。

    （3）积极争取财政资金的支持。各级政府都要增加对农村供水的投入。各级财政应按当年本级可用财力安排供水投资，并随财政增长的速度同步增长。国家继续安排贫困地区农村饮水以工代赈专项资金，并增加额度。

    （4）设立乡镇供水建设发展基金。乡镇供水建设发展基金包括农业发展基金中提取部分、水资源费用于乡镇供水建设部分、机关企业等职工筹集的资金及乡镇供水受益区以资代劳部分等。

    （5）试行股份制、股份合作制。有条件的地方可以试行乡镇供水股份制或股份合作制，鼓励用水单位及个人投资入股，按投资股份取得用水权，每年支付红利或投资入股增加用水权。

    （6）广泛利用外资。积极使用国际金融组织及各国政府贷款和无偿援助。要求国家有关部委和银行在安排世行、亚行、外国政府贷款及日本海外协力基金等国际金融组织的长期低息优惠贷款计划时，增加农村饮水、乡镇供水工程引进外资的额度，弥补国内资金的不足，也可以吸收外资联合或采取BOT的方式发展供水。

    3、加快水价改革步伐。
    
    供水企业是水商品的生产者和经营者，要制定合理的水价，建立良性运行机制。按照生活用水保本微利，生产和经营用水依据供水成本、税金、利润和当地供水成本价格指数等合理定价，并逐步推行季节差价、地区差价及累进制水价，使水价反映价值规律，形成投入--产出--回收--扩大再生产的良性循环。利用银行贷款兴建的供水项目，为增强还贷能力和保证合理利润，应实行新水新价。由于工业废水、生活污水造成环境污染，水价中还要研究污水处理费用问题。

    4、加强管理，提高效益。

    一要充分发挥水资源统一管理优势，努力降低成本，争取为用户提供优质、足量的生活生产用水；二要发挥企业人力、技术、装备等优势，开展供水工程施工、安装、设备和管材的生产经营、维护维修、技术培训、新技术的研究开发等业务，形成"一条龙"服务；三要确立"一业为主，多种经营，综合发展"的方针，在保证完成和超额完成供水服务指标的前提下，大力开始多种经营。

    5、开展科学技术研究，加强技术培训。

    为适应发展的需要，按照"经济建设必须依靠科学技术，科技工作必须面向经济建设"的方针，开展供水科学技术研究，推广先进技术，把农村饮水、乡镇供水事业的发展纳入依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道，使我国农村饮水、乡镇供水技术到2010年提高到一个新的水平。

    水利部已编写了乡镇供水工程技术培训等教材，各级水行政主管部门应有计划、有步骤地开展技术和业务培训，提高基层人员的技术素质和业务能力。

    6、加强水资源合理利用及水源保护。

    水资源开发与利用应优先保证生活用水，统筹兼顾工业用水、农业用水和其他用水。
水源保护要严格按国家颁发的《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《生活用水卫生标准》、《地表水环境质量标准》、《污水综合排放标准》以及国务院批准的《关于农村人畜饮水工作暂行规定》等法律法规执行。

    7、狠抓节约用水，建立节水型社会。

    节约用水是国家的一项长远的基本国策，要紧密依靠当地人民政府加强对节约用水的管理，采取行政、计划、技术、经济等手段挖掘节水潜力。企事业单位要采取先进的技术措施，改进用水工艺，降低用水消耗，提高水的重复利用率。供水单位要重点搞好供水管网的查漏、堵漏工作和节约本身的生产自用水。