部建设与管理司周学文司长在会议上作交流发言

开拓进取  扎实工作
全面推进水利工程管理体制改革
水利部建设与管理司

　　根据会议安排，下面我就水管体制改革的进展情况、面临的困难和问题以及下一步的工作打算，向大会作一简要汇报。
　　一、水管体制改革的进展情况
　　《水利工程管理体制改革实施意见》(以下简称《实施意见》) 出台后，部党组高度重视，及时对贯彻落实工作作出全面部署。有关司局按照分工，密切合作，狠抓落实。各地按照部统一部署，采取切实措施认真贯彻落实，普遍成立改革领导小组，制定改革实施方案，对水管单位进行分类定性，开展人员和经费测算，积极推行管养分离，大力开展改革试点。目前，各项改革工作全面展开，总体进展顺利。
　　1、编制出台实施方案
　　《实施意见》规定，各省（自治区、直辖市）人民政府要结合本地实际，制定具体实施方案，并组织实施。部始终对督促指导各地出台实施方案高度重视。一是对实施方案的编制提出了明确要求；二是对各省（自治区、直辖市）水行政主管部门负责水管体制改革的同志和部分大型水管单位的负责同志1000多人进行了培训；三是加强调查研究工作，在实地调研和全面普查的基础上，及时组织专家对各地改革中遇到的问题进行咨询、指导，并在去年8月组织召开了水管体制改革座谈会，陈雷副部长到会讲话，会议对改革中普遍存在的一些突出问题进行了专题研究，对下一步工作提出了明确要求；四是建立了改革信息交流制度，及时发布各地改革工作动态，转发已出台的实施方案，在报刊、杂志、网站等新闻媒体上开辟水管体制改革专栏。
　　各地成立了专门的方案编制班子，组织人员开展水管单位基本状况普查，对典型单位进行调研，组织水管单位进行定岗、定员和经费测算，主动与体改、财政、计划、编制、社保等相关部门进行沟通协调，并把落实两项经费（水管单位基本支出和工程维修养护资金）作为工作重点。
　　在各方面的共同努力下，截至去年底，江苏、重庆、黑龙江、湖北、山西、河北、云南、广西、四川、吉林等10个省（自治区、直辖市）出台了实施方案，安徽等11个省（自治区、直辖市）的实施方案已报省级人民政府待批，湖南等10个省（自治区、直辖市）的实施方案（征求意见稿）已编制完成，正与有关部门协调。同时，有改革任务的6个流域机构也陆续提出了所属工程的改革方案，目前，部正在组织审查。江苏省在全国率先出台了实施方案，明确省级财政资金分3年落实到位，2003年已落实维修养护经费3000万元，市县所属工程也明确了经费渠道。重庆、湖北、山西、云南、广西、吉林等省（自治区、直辖市）也都明确了水利建设基金和河道工程修建维护管理费中用于工程维修养护的具体比例。黄委及浙江、江苏等省积极推行管养分离。湖北省全面落实了省直工程转制人员的社会保障政策。
　　2、抓紧做好“两定”等基础工作
　　《实施意见》规定，《水利工程管理单位定岗标准》和《水利工程维修养护定额标准》(以下简称“两定”)，由水利部、财政部共同制定。“两定”作为《实施意见》的重要配套文件，是水管单位科学定性、合理定岗定员、核定财政补助资金的重要依据。部一直十分重视“两定”工作，早在2001年4月《实施意见》起草过程中，就启动了“两定”编制工作。两年多来，建管司、经调司、农水司等组织有关单位，对6个流域机构、21个省（自治区、直辖市）的210多个水管单位进行了典型调研，对3000多个水管单位作了测算，并会同财政部进行了实地考察、验证，广泛听取各方面的意见。目前，即将由水利部、财政部联合印发《水利工程管理体制改革试点单位定岗标准》和《流域机构直属水利工程管理体制改革试点单位维修养护定额标准》。
　　3、抓好改革试点工作
　　为了稳步推进改革工作，本着“试点先行、以点带面、全面推进”的原则，开展了水管体制改革的试点。去年8月，在各地申报的基础上，考虑经济发达地区和欠发达地区、纯公益性和准公益性工程的代表性等，我司会同农水司通过反复与有关地方和单位协商，选择确定了山西省晋中市等7个市（县），辽宁省柴河水库管理局等24个水库、水闸、河道堤防、灌区、泵站管理单位作为全国水利工程管理体制改革试点联系市（县）和单位，并对试点工作提出了具体要求。我司还派出专门调研组到有关试点单位进行调研指导，加强与试点单位的沟通联系，及时掌握试点进展情况。各试点单位都按照部里的要求，制定改革方案和工作计划，将定岗定员、经费测算、分类定性、管养分离、安置分流人员以及落实两项经费等各项改革措施逐一分解落实，目前试点工作正按计划稳步推进。山西省晋中市在地方财政不富裕的情况下，已全部落实了公益性单位的财政补助资金，同时妥善解决确权划界、水价调整、分流人员安置等难点问题。
　　多数地方也确定了省级改革试点单位。江苏省确定的省级改革试点单位已通过省验收，试点取得的经验正在全省推广；甘肃省确定了31个省级改革试点单位，并专门出台了《水利工程管理体制改革试点工作指导意见》。
　　同时，经与财政部协商，我司配合经调司在流域机构直属工程中选择了30％的水管单位作为“两定”的试点单位。目前试点方案已经确定，很快将按试点单位定额标准下达维修养护资金。
　　财政部、国家发展改革委、中编办等部门十分重视水管体制改革工作，多次听取水利部经调司、人教司、建管司的专题汇报，对改革工作提出了许多指导性意见。财政部农业司把水管体制改革工作作为重点工作之一，向分管副部长作了专题汇报；国家发展改革委综合体改司把《实施意见》的贯彻落实作为今年督促检查的重点，将会同我司等相关部门开展专项检查。
　　二、水管体制改革面临的困难和问题
　　目前改革工作刚刚起步，我们必须清醒地认识到改革进程中还面临不少困难和问题，改革的任务依然十分艰巨。
　　1、一些地方对改革的认识不到位
　　一些地方和单位对改革的认识不到位，阻碍了改革工作的全面展开。归纳起来，认识问题主要表现在：一是有“小富即安”的思想。认为本地区、本单位目前经济状况不错，水管单位日子还过得去，安于现状，缺乏长远眼光，改革意识不强。二是有畏难情绪和等待观望思想。有的地方和单位认为水管单位存在的问题是多年形成的“慢性病”，解决难度很大，对改革缺乏信心，存在畏难情绪；有的地方和单位认为国家事业单位改革刚刚开始，担心率先改革吃亏，存在等待观望思想。三是有急于求成的思想。有的地方和单位想把长期以来水管单位积淀的问题通过这次改革一下子全部解决，改革方案 “求大”、“求全”，不切实际，缺乏可操作性。四是有“只向钱看”的思想。有的地方和单位片面认为改革仅仅是落实经费，以偏概全，只重视向财政要钱，不重视分类定性、定岗定员、管养分离、内部人事分配制度改革等各项改革工作的全面推进，在财政、计划等部门中造成了一定的负面影响。五是有的地方和单位存在“重建轻管”思想，认为“建设”出政绩，是硬任务，“管理”见效慢，是软任务，不重视水管体制改革工作。
　　2、两项经费落实难度大
　　《实施意见》规定，事业性质水管单位承担公益性任务的人员工资等基本支出，应纳入财政预算并在3－5年内足额到位。改革前，大多数水管单位未纳入财政预算。一些地方特别是中西部地区，财政比较困难，现有预算内单位的人员工资发放还有一定难度，再把水管单位公益性部分的基本支出全部纳入财政预算并予以落实，难度较大。
　　按照《实施意见》，要合理调整水利支出结构，从水利建设基金和河道工程修建维护管理费中切出一定比例，用于水利工程维修养护。但有的地方水行政主管部门受“重建轻管”思想影响，认为当前水利建设的任务很重，建设资金缺口还比较大，不愿意通过调整水利建设基金等的支出结构，来解决工程维修养护资金缺乏的问题。
　　3、基础工作比较薄弱
　　水管体制改革涉及到计划、财政、编制、社保等多个部门，需要协调解决经费、编制、水价调整、人员分流、社会保障等诸多复杂问题。在与相关部门沟通协调时，需要提供水管单位人员、资产、收支状况等大量基础数据，而一些地方管理粗放，家底不清，没有按照规定开展“两定”测算工作，拿不出有说服力的分析数据，影响了与有关部门沟通协调的效果，致使实施方案不能及时出台，改革措施难以到位，一定程度上阻碍了水管体制改革的进程。
　　4、安置分流人员和落实养老保险政策难度大
　　一些水管单位地处偏远，受当地条件限制，兴办的学校、医院等社会辅助职能机构剥离难。一些水管单位经济实力不强，水土资源缺乏，开展多种经营的条件有限，安置分流人员的能力较弱。
　　水管体制改革中，从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，以及管养分离后从事维修养护的人员不再核定事业编制，将从事业编制转为企业人员。按照《实施意见》，中央直属水管单位转制人员的基本养老保险,可参照国家对转制科研机构、工程勘察设计单位的有关政策规定执行，同时要求各地也要做好转制前后离退休人员养老保险待遇的衔接工作，而这项政策在各地落实难度较大。
　　三、全面推进水管体制改革工作的措施和打算
　　目前，《实施意见》的贯彻落实工作已进入关键阶段，我们要坚定信心，克服困难，采取切实措施，把《实施意见》落实好。
　　1、进一步加强领导
　　部党组十分重视水管体制改革工作，始终把这项工作列入重要议事日程。各流域机构和各级水行政主管部门，也要一如既往地高度重视水管体制改革工作，切实加强领导。实施方案已出台的地方，要加大督促检查力度，采取强有力措施，把方案确定的各项改革措施落实到位；实施方案还没有出台的地方，要加强与有关部门的沟通协调，对一些协调难度大的问题，工作部门要做好基础工作，建议必要时主要领导能亲自出面协调，争取实施方案早日出台。经济欠发达地区，财政资金难以一步到位的，可分步到位，首先要千方百计落实承担公益性任务的人员工资。对财政比较困难的市县，可从省级水利工程维修养护资金中拿出一部分，给以适当补助。
　　按照部党组的要求，我司将把水管体制改革作为今后几年工作的重中之重，继续督促各地出台实施方案，做好方案编制的指导工作，提高各地实施方案的可操作性，同时抓好各项改革措施的落实。同时，会同国家发展改革委、财政部等有关部门，对《实施意见》贯彻落实工作进行督促检查。
　　2、做好改革经验的总结、交流和推广工作
　　今年，我司将会同有关司局，把总结、交流和推广改革经验作为一项重点工作来抓。对部确定的全国水管体制改革7个试点联系市（县）和24个试点联系单位，将派出专题调研组，加强指导，跟踪调研，解剖分析，总结试点工作中好的做法和经验，与试点单位一起，研究解决改革中遇到的问题。部将于今年汛后召开全国水管体制改革经验交流会，宣传推广试点单位的经验，特别是中西部地区的经验，“以点带面”，“以点促面”，进一步推进改革工作。各地也要对试点单位的改革工作给予足够重视，加强指导，帮助这些单位总结经验，研究解决改革中出现的问题，进而推动面上的改革工作。
　　同时，各地、各单位要积极组织“两定”试点标准的实施，试点的面要宽一些，试点单位要有广泛的代表性。各地在试点过程中，对试点标准存在的问题要及时反馈，以便进一步修改完善。
　　3、抓好部直属工程的改革工作
　　目前，我司正会同人教司、经调司组织专家对部直属工程的改革方案进行审查，在征求财政部和中编办意见后，将由部批复实施。
　　我司将积极配合有关流域机构做好实施方案的落实工作。一是严格按照部批复方案，区分不同类别和性质的水管单位，分别落实相应的改革政策。陆水试验枢纽管理局经部有关部门的努力，已由中编办批准为事业单位，下一步将继续做好引滦工程管理局的定性工作。二是抓紧落实直属工程管理单位的两项经费。30%试点单位的经费即将到位，各试点单位要严格按照水利部、财政部制定的水利工程维修养护经费使用管理办法的有关规定，加强资金管理；其他直属水管单位也要参照“两定”试点标准做好经费测算工作。三是积极推进管养分离。试点单位在财政经费到位的同时，要尽快实行管养分离；其他单位可先实行内部管养分离。四是妥善安置分流人员。人员分流方案既要积极又要稳妥，通过大力开展多种经营等，为分流人员创造条件，同时做好分流人员的思想政治工作，加强与当地社保部门的沟通协调，做好养老保险政策的衔接工作。
　　各直属水管单位要率先完成改革任务，实现改革目标，通过改革不断提高工程管理水平，对全国水管体制改革起到推动和示范作用。
　　4、继续探索水管体制改革的深层次问题
　　《实施意见》提出了今后3－5年水利工程管理体制改革的目标和主要内容，但由于受当时国家政策条件的限制，对资产管理等一些深层次问题，仅作出原则规定，没有提出具体的改革措施。我司将积极配合有关部门，按照党的十六大和十六届三中全会精神，深入研究准公益性水管单位国有资产管理体制以及政府投资出资人代表问题，逐步建立授权经营、权责明确、补偿合理的资产管理体制和运行机制，真正做到产权明晰，工程良性运行。
　　对已建的综合利用水利工程，按照《实施意见》的要求，将供水、发电等经营性部分转制为水管单位下属企业，内部事企分开，在此基础上，进一步研究准公益性水管单位经营性资产和非经营性资产的界定办法，同时研究经营性资产的出资人代表问题。
　　对拟建和在建的综合利用水利工程，积极探索新的管理模式和运行机制。目前，拟建和在建工程项目法人组建主要有三种模式：一是全部由国家非经营性资金投资建设的工程，一般组建事业性质的项目法人；二是类似于百色、尼尔基的模式，将防洪等非经营性资产和供水、发电等经营性资产捆绑在一起，组建有限责任公司，中央和地方政府的投资以资本金形式注入，按出资比例界定股份，其余资金由项目法人融资；三是类似于拟建中的亭子口水库筹资模式，区分经营性和非经营性资产，非经营性部分由中央和地方政府投资，经营性部分由企业注入资本金，组建有限责任公司，按出资比例界定股份，其余资金由项目法人融资。这几种模式都还需要进行深入研究，要努力按照现代企业制度的要求，规范企业性质的项目法人。
　　各位领导、各位代表，水管体制改革工作还任重道远，我们有信心、有决心，在部党组的领导下，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，与有关部门和各地密切协作，通过各方面的共同努力，把《实施意见》贯彻落实好，逐步建立起符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，确保水利工程的安全运行和效益的充分发挥，实现以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。