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从水利管理工作的实际出发,在当前要重点抓好以下几项工作:
一、积极稳妥地推进水利工程管理体制改革
在部党组和部水管体制改革领导小组的领导下,在有关司局和单位的大力支持和配合下,水管体制改革研究工作自2000年下半年启动以来,已取得了一些初步成果。根据李岚清副总理和温家宝副总理的指示精神,我们正配合国务院体改办等有关部门研究起草〈关于水利工程管理体制改革的实施意见〉。
(一)加快推进水管体制改革势在必行
建国五十多年来,我国兴建了一大批水利工程设施,形成了数千亿元的水利固定资产,在抗御水旱灾害,促进工农业生产的持续稳定发展,保障经济社会安全,保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。但是,仍存在水利工程管理体制不顺、权贵不明;长期以来重建设轻管理,工程运行维修养护没有稳定的经费来源渠道;水价长期偏低,计收环节不合理;水管单位性质不明,人员臃肿,管理方式落后,管理成本过高等问题。这些问题导致水利工程得不到正常的维修养护而老化失修,积病成险,效益严重衰减,影响水利工程的安全运行,也对国民经济的稳定增长和人民生命财产的安全带来极大的隐患。现行水利工程管理体制的种种弊端如不尽快从根本上解决,国家近年来相继投入巨资新建的大量水利设施也将面临同样的危险。
随着我国社会主义市场经济体制的建立,公共财政制度的建立,事业单位改革的推进,以及我国加入WTO后政府行政管理体制的调整,都对水利工程管理提出了更高的要求,加快推进水管体制改革势在必行。
(二)水管体制改革的工作进展
1、完成了普查和调研工作。完成了全国国有水管单位普查工作,这是新中国成立以来第一次对全国水管单位的全面调查,基本摸清了国有水管单位的人员、资产、收支等基本情况;一年来,组织了10个调研组,分别对广东、辽宁、湖北、陕西、四川、安徽、云南、吉林、上海等省市和黄委、太湖局、新疆生产建设兵团的70多个水管单位进行了典型调研,通过座谈、问卷调查、现场察看等方式,基本查明了水管单位存在的主要问题和困难,并听取了基层水管单位对改革的意见和建议。另外,我司还会同课题组有关成员单位,于今年4月和6月分别组织召开了两次水管单位体制改革专题研讨会,邀请了部分省水利厅工管处长、政研室负责人和部分基层水管单位负责人参加,听取了对水管体制改革的意见和建议。
2、针对水管单位存在的突出问题,开展专题研究。在普查和典型调研的基础上,针对水管单位存在的突出问题,列出了6个研究专题,分别对水管单位的分类、综合利用水利工程公益性资产和非公益性资产界定办法、水管单位用人制度和社会保障制度的改革、水价形成机制及相关问题、水管单位管养分离问题及水管单位管理运行维护经费渠道等进行研究,取得了一些研究成果,已陆续进行了审查。
3、开展有关配套的基础工作。组织研究、制订〈水利工程管理单位定岗定员标准〉和〈水利工程维修养护定额标准〉(简称"定岗"、"定额"标准〉,已初步完成了'定岗"标准的资料分类汇总和分析工作,并完成了征求意见稿。"定额"标准的前期调研已经完成,正在进行测算工作。
4、有计划地组织开展了宣传工作。水管体制改革工作涉及面广,难度大,在水利行业内部认识也不统一,为此,我们有计划地组织开展了宣传工作。在行业内,通过〈中国水利报〉开辟了"水管单位体制改革论坛飞在〈水利发展研究〉杂志上开辟"水管单位改革有奖征文"专栏,并经部领导批准,在〈中国水利报〉上发表了〈关于水利工程管理单位体制改革的探讨〉一文。考虑到水管体制改革工作需要领导和有关部门的重视和支持,我们按工作计划约请新华社记者参加了调研,并在新华社〈国内动态清样〉上刊登了〈数千亿元的水利工程管理艰难亟待改革〉一文,引起了国务院领导的重视,李岚清副总理批示:"请国务院体改办牵头,会同有关部门提出改革方案。"
5、配合国务院体改办做好调研和改革实施意见的研究起草工作。根据李岚清副总理的批示,国务院体改办已牵头建立了水利部、国家计委、财政部、人事部、劳动部、中编办、税务总局和环保总局等9个部门参加的国务院水利工程管理体制改革联席会议制度,并成立了课题组。我们会同国务院体改办、国家计委、财政部、中编办、税务总局等联席会议成员单位,分别赴湖北、江西和浙江等地进行了水利工程管理体制改革典型调研,召开了专家讨论会,并研究提出了〈关于水利工程管理体制改革的实施意见(讨论稿)〉。
按照2001年全国水利管理工作会议的精神,一些省市和流域机构开展了改革的试点工作,起到了示范和带动作用。
(三)水管体制改革的初步意见
针对目前存在的突出问题,水管体制改革重点要解决"财政该给的要给足、水管单位该收的要收齐、人员该减的要减下来飞初步考虑主要从以下几方面入手:
1、明确权贵,实行分级管理。对水利工程实行分级管理。跨流域(指全国七大流域)引水及水资源综合利用等对国民经济有重大影响的水利工程,由国务院水行政主管部门负责管理;一个流域内,跨省(自治区、直辖市)的骨干水利工程由流域机构负责管理;一省(自治区、直辖市)内,跨行政区划的水利工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理;同一行政区划内的水利工程,由当地水行政主管部门负责管理。各级水行政主管部门对其管理权限内的水利工程负责确定或组建水管单位,聘任主要负责人,对资金管理和资产管理实行监督并对工程安全运行负责。
2、明确水管单位类别和性质,实行分类管理。根据水利工程的功能和特点,将水利工程分为三类:第一类为纯公益性工程,是指具有防洪、排涝等纯公益性功能,没有直接经济效益的水利工程;第二类为综合性工程,是指具有防洪、排涝等公益性功能,又有供水、发电等功能的水利工程;第三类为经营性工程,是指具有城市供水、发电等功能,以经济效益为主的水利工程。根据水利工程的分类,相应确定水管单位的类别和性质。负责纯公益性水利工程管理的水管单位定性为事业单位,负责综合性水利工程及不同类别水利工程管理的水管单位原则上定性为事业单位,负责经营性水利工程管理的水管单位定性为企业。
3、规范财政补贴范围和方式,严格资金管理。根据水管单位的类别和性质,采取不同的财政拨款政策和方式。纯公益性水管单位,其编制内的人员工资、离退休人员费(或参加社会保障后在职人员和离退休人员应由单位承担的保费)、机构费用等日常管理费用由同级财政负担,每年编制计划,纳入财政预算。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护专项资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划,在非经营性资金中安排。综合性水管单位,其供水、发电等经营性收入不能维持日常管理、维修、养护费用的,实行财政定额补贴,工程更新改造费用纳入基本建设投资计划,在非经营性资金中安排;其经营性收入能维持日常管理、维修、养护费用的,财政不予补贴,工程更新改造费用由水管单位在折旧资金中列支,不足部分在非经营性资金中安排。各级财政要建立水利工程维修养护专项资金。中央维修养护专项资金主要用于中央所属水利工程的维修养护,以及对西部12省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团非经营性水利工程维修养护的补助,并明确一定的补助比例。省级水利工程维修养护专项资金主要用于省属水利工程的维修养护,以及对贫困地(市)、县所属非经营性水利工程的维修养护经费的补助,补助额度和办法由各省自定。
中央和省级水利工程维修养护专项资金额度应能满足上述使用要求。中央水利工程维修养护专项资金主要来源为中央水利建设基金的30%,不足部分由中央财政列入预算;地方水利工程维修养护专项资金主要来源为地方水利建设基金的30%和河道工程修建维护管理费的全部,不足部分由地方财政列入预算。
4、建立合理的水价形成机制,强化计收管理。水利工程供水水费为经营性收费,是水管单位的主要收入来源,要建立合理的水价形成机制,强化计收管理。水利工程供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定,对农业用水和非农业用水要区别对待,分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定,不计利润和税金;非农业用水(不含水力发电用水)价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润和依法计税的基础上确定。要改进农业用水计量设施和方法,逐步推广按方计量。积极培育农民用水合作组织,改进收费办法,减少收费环节,提高缴费率。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加码和截留。
5、积极推进管养分离。水利工程管理要积极推行管养分离,精干管理机构,提高工程养护水平,降低运行成本。在维修养护经费得到基本保障的前提下,用5年左右的时间全面实现水利工程的管养分离。第一步,水管单位内部实现工程管理部门与养护部门分设,管理人员与养护人员分开,对维修养护工作实行内部合同管理。第二步,养护部门与所属水管单位脱钩,独立或联合组建养护企业,但仍主要承担原水利工程的维修养护工作。第三步,水管单位通过招标方式择优确定养护承包商,水利工程维修养护工作全面实现专业化、市场化。
6、加快水管单位内部改革,妥善安置转岗人员。水管单位要积极进行人事、劳动和分配制度改革。推行全员聘用制,所有人员竞争上岗;实行严格的岗位责任制;控制人员编制,优化人才结构;实行基础工资、岗位工资与绩效工资相结合的工资分配制度,建立有效的激励与约束机制。
综合性水管单位要对内部的公益性部门和经营性部门实行分开管理,做到职能分开、独立核算。综合性水管单位可通过承包、租赁、拍卖、股份制和股份合作制等多种方式对经营性部门进行改革,增加经济收益,弥补公益性支出的不足。经营性水管单位要按照现代企业制度的要求,进行产权制度改革,建立有效的治理结
构。 水管单位要在定编定岗的基础上,广开渠道,妥善安置转岗人员。要立足于内部消化,支持和鼓励转岗人员大力开展多种经营。
7、社会保障及税收政策。在全国统一的事业单位社会保障政策出台前,事业性水管单位应参加当地事业单位社会保障制度改革。企业性质的水管单位、水管单位下属的企业以及实行管养分离后从水管单位中分离出来的养护企业,应参加地方企业社会保险统筹,参加养老保险之日以前的连续工龄视同交费年限,不再补交基本养老保险费。
转制为企业的水管单位,要做好转制前后离退休人员养老待遇的衔接与过渡工作,具体办法可参照〈中央所属工程勘察设计单位体制改革实施方案〉(国办发[2000]71号)中相应政策执行。
水管单位由事业单位转为企业的以及实行管养分离后从水管单位分离出来的养护企业,3年内免征所得税。为安置富余人员而兴办的多种经营项目,经税务部门审核,所得税两年内免征,从第三年开始的三年内减半收取。小型水利发电单位生产的电力,依照6%征收率计算缴纳增值税。
以上是我们和国务院体改办共同提出的改革初步意见,还需要和国务院有关部门进行大量的沟通和协调工作,其中有些政策协调难度很大,但我们会积极努力,争取最好的结果。
(四)下一步工作安排
1、继续配合国务院体改办,抓紧做好〈关于水利工程管理体制改革的实施意见〉的修改和出台的协调工作,争取今年上半年由国务院办公厅颁发。
2、抓紧制定〈水利工程管理单位定岗定员标准〉和〈水利工程维修养护定额标准〉,计划今年内颁发。
3、各地要提高认识,加强领导,加大调查研究力度,进一步摸清底数,并抓紧开展改革试点工作,以典型带动全面,积累经验,逐步推进。
4、〈关于水利工程管理体制改革的实施意见〉正式出台后,各省要在做好测算工作的基础上,提出具体的改革实施方案,狠抓落实,争取用5年左右的时间完成水管体制改革的主要任务。
二、加强"前期",加大"投入",努力完成病险水库除险加固目标任务
由于先天不足以及长期以来管理体制、机制等方面的原因,我国病险水库数量众多,病险程度严重。在水利系统管理的83727座水库中,三类水库大坝就有30413座.随着大江大河大湖的治理和防洪减灾体系的不断完善,病险水库已日益成为防洪体系中最为薄弱的环节和防洪安全的重大隐患。党中央、国务院对此十分重视,要求加快病险水库除险加固。我部多次研究和部署这项工作,将病险水库除险加固作为水利建设的重点之一,组织了病险水库安全鉴定、普查,编制〈病险水库、水闸除险加固专项规划〉,加大了资金投入,2001年就安排资金35亿元,同时强化对除险加固项目的建设管理,建立了病险水库除险加固的责任制,公布了首批150座全国重要大中型病险水库除险加固责任人名单。
(一)病险水库除险加固目标任务
在病险水库安全鉴定、普查等大量前期工作的基础上,依据〈病险水库、水闸除险加固专项规划〉我部提出了病险水库除险为加固的目标任务:以1999年为现状水平年,全国共有病险30413座。对于大型145座,重点中型584座,共有729座,中央给予资金补助,要在"十五"期间完成除险加固任务。对西部的重要病险水库给予适当补助。各地还要制定目标,加快其他病险水库除险加固的进度。
(二)当前病险水库除险加因工作存在的主要问题 1、认识不到位,除险加固责任制尚未真正落实。普遍存在重争取立项,轻基础工作的现象。
2、前期工作深度不够。前期工作经费不能保证,影响除险加固质量和进度。安全鉴定缺乏广度和深度,承担安全鉴定的单位和人员能力、素质参差不齐;初步设计粗糙,有的项目存在"大病小治"、"小病大治"现象,有的项目初步设计不按程序,未做安全鉴定或安全鉴定核查之前就已完成并通过审查,有的设计方案未能充
分优化;有些项目在设计审查环节把关不严。这些问题的存在将造成投资的浪费或工程安全隐患不能得到彻底根治。
3、地方投入强度不够,中央补助项目的配套资金不到位。中央加大对病险水库除险加固的投资强度后,一些地方未能及时调整基建投资方向,建立稳定的病险水库除险加固投资渠道,中央补助项目的配套资金不到位或到位不及时-,影响了除险加固的进度。
4、除险加固对工程的管理设施考虑不够,未能按管理规范来设计必要的管理设施。有的地方既不将大坝的安全监测、水情测报和防汛通讯设施纳入,更不考虑管理单位必要的工作条件改善;即使在设计中考虑了,但在设计审查时,为压缩投资,往往砍掉管理设施的投资或项目;在建设实施时,又由于资金不到位,压减的也多是管理设施部分。
5、建设管理不能适应除险加固要求。目前,除险加固工程的项目法人多以水库管理单位为主或为基础组建,普遍存在法人机构不完备,运作不规范,规章制度不健全的现象。现有人员缺乏建设管理经验,难以胜任除险加固建设管理的要求。有的项目招投标不规范,监理不到位,质量控制不严格,最为突出的是财务管理混乱,违规现象较多。
(三)下一步工作
病险水库除险为口固事关保障广大人民群众的生命财产安全,是"三个代表"重要思想在水利工作中的具体体现。做好这项工作一方面要按时完成除险加固目标任务,另一方面要"加固一个,除险一个,摘帽一个飞确保除险加固质量。为此,我们必须扎实做好以下工作:
1、要建立病险水库除险加固责任制。病险水库除险加固的责任在地方各级人民政府。要按照分级负责的原则和水库管理权限,对大坝安全实行各级人民政府行政领导负责制,逐库落实除险加固政府行政责任人。水行政主管部门要把本区域的病险水库除险加固列入工作的重点,落实除险加固计划,加强对除险加固工程的建设管理与监督。
2、做好病险水库除险加固的前期工作。安全鉴定要本着实事求是的原则进行,既要防止"大病小治",更要杜绝"小病大治"。要严格按照水利部颁布的〈水库大坝安全监督办法〉规定,按照分级负责的原则,由各级水行政主管部门组织安全鉴定。安全鉴定由组织单位委托有资格的单位承担,通过安全鉴定确定病险水库存
在的问题及其病因。
病险水库除险为口固要严格执行基建程序。各地要千方百计筹集资金,确保前期工作经费投入,解决当前病险水库除险加固前期工作滞后的问题。同时必须打破地区及行业保护,引进竞争机制,通过竞争择优选择设计单位,保证设计质量,降低除险加固成本。
3、千方百计解决地方配套资金问题。目前地方配套资金不到位成为完成病险水库除险加雇目标任务的主要制约因素。各级水行政主管部门要根据除险加固的任务,做好所需资金的测算工作,积极主动地向政府提出除险加固资金的筹措方案,千方百计解决配套资金问题。同时,各地要按照除险加固项目的轻重缓急,控制基建规模。确定加固的优先次序和重点,集中有限资金,安排一批,摘帽一批,充分发挥病险水库除险加固的投资效益。
4、加强病险水库除险加固的建设管理,确保除险加固工程质量。进一步落实项目法人责任制、招投标制和建设监理制,加强建设管理人员培训。确保除险加固质量。认真做好病险水库除险加固工程项目建设信息的报送工作。加强对项目的监督和稽察。
5、把病险水库除险加固与水利工程管理体制改革工作有机地结合起来,在除险加固的同时,要认真研究工程管理体制改革方案,以除险加固促管理体制改革,以改革巩固除险加固的成果。
三、贯彻〈条例〉,落实责任,进一步加强长江河道采砂管理去年10月,国务院第320号令正式颁布了〈长江河道采砂管理条例〉(以下简称〈条例〉),并从2002年1月1日起实施。这是依法加强长江河道采砂管理的重要举措,标志着长江河道采砂管理工作进入了一个新阶段。
(一)治理整顿初见成效,非法采砂得到有效遏制,采砂秩序明显好转,今后管理任务依然艰巨
对近年来长江中下游河道由于滥采乱挖江砂造成堤岸崩塌、航道阻塞及影响水上治安秩序的问题,社会各界十分关注,国务院领导同志多次作出重要批示。2000年6月,国务院办公厅发出通知,要求对长江河道采砂秩序进行治理整顿。我部及长江委随即会同有关部委,加强了对长江中下游河道采砂的监督和检查工作。江苏、安徽、江西、湖北四省人民政府相继颁布了禁采令。沿江各地采取多种有效监管措施,强化执法力度,加大了对非法采砂行为的打击。长江委协调沿江有关省加强了省际边界河段的采砂管理。经过共同努力,自去年3月以来,长江中下游河道乱采滥挖江砂的现象得到了有效遏制,治理整顿工作取得了阶段性成果。但是,由于暴利驱使、地方保护主义影响和黑恶势力涉足等原因,局部地区、个别江段上非法采砂现象仍时有发生。对此,如不加强管理,不仅偷采现象会蔓延,破坏来之不易的成果,而且还会严重影响政府在人民群众中的威信。因此,长江河道采砂管理形势依然严峻,管理任务十分艰巨。
(二)认真领会〈长江河道采砂管理条例〉精神,切实担负起长江河道采砂管理重任
〈条例〉的颁布实施,使长江河道采砂管理工作进一步纳入了法制轨道,是今后我们做好长江河道采砂监管和执法工作有力的法律武器。〈条例〉针对长江河道采砂管理的实际,从有利于强化监管、落实责任和实施严厉打击等方面出发,很好地解决了在实际工作中存在的突出矛盾和根本性问题。主要表现在:一是理顺了
管理体制。〈条例〉规定水行政主管部门对长江采砂进行统一管理和监督检查,并做好有关组织、协调和指导工作,解决了在河道采砂管理实际中政出多门、多头管理的问题,理顺了管理体制。二是明确了管理责任。〈条例〉规定"长江采砂管理,实行地方人民政府行政首长负责制。沿江县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域内长江采砂活动的管理,做好长江采砂的组织、协调和监督检查工作。""沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门依照本条例的规定,具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。"强化了地方各级人民政府的责任。
三是实行"一证一费"管理制度。〈条例〉规定国家对长江河道采砂实行采砂许可证制度,并
规定：河道采砂许可证有沿江各省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放;属于省际边界重点河段的，经各省、直辖市人民政府水行政主管部门签署意见后,由长江水利委员会审批发放。〈条例〉同时规定长江河道采砂只征收长江河道砂石资源费,不再收取河道采砂管理费和矿产资源补偿费。
四是加大了处罚力度。〈条
例〉为了解决现行法律、行政法规对非法采砂打击力度不够的问斗题,〈条例〉增加处罚手段的规定,加大了处罚的力度。
总之,〈条例〉是河道采砂管理法规建设的新突破,是我国第一部针对单一河道管理颁布的专门法规。我们要充分认识〈条例〉对长江河道采砂管理的重要意义,认真学习、领会〈条例〉精神,掌握并运用好这个法律武器,切实担负起长江河道采砂管理重任。
(三)贯彻落实〈条例〉,当前要做好的几项主要工作
按照〈条例〉要求,我们要着重抓好实施〈条例〉的各项基础工作,完善有关监管办法和措施,依法、科学、有序地做好长江采砂管理工作。
1、部和长江委要做好的几项工作:一是审批〈长江中下游干流河道采砂规划应急报告〉并予发布,同时加快〈长江河道采砂规划报告〉的编制;二是协助财政部尽快制定并出台〈长江河道砂石资源费征收、使用及管理办法〉;
三是尽快划定鄂赣、赣皖、皖苏等省际边界重点河段采砂管理范围并制定出台〈长江省际边界重点河段管理办法〉;四是加强监督检查工作,对典型事件进行跟踪调查,督促各地落实有关监管责任。
2、沿江各地要做好以下工作：一是深入开展《条例》的宣传活动和执法培训工作;二是抓紧制定省(市)〈条例〉实施办法等配套法规;三是抓紧提出理顺管理体制、明确管理责任的具体方案和措施报地方政府批准实施;
四是提出落实日常管理经费渠道、加强装备建设的方案,主动向政府汇报,争取政府协调解决;
五是提出加强与公安、海事(港监)等有关部门协作,强化管理、严格执法的具体措施,加大对违法行为的打击力度。
长江河道采砂管理工作是一项长期和艰巨的任务。相信在沿江各级政府的领导下,在各级水利部门的共同努力下,通过加强管理,严格执法,一定能使长江河道刷刷依法、科学、有序。
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