松辽水系保护机制的实践与探索

　　松辽流域地处我国东北，是重要的工业基地、粮食基地，人均、亩均水资源量分别为全国的2/3和1/3，水资源与经济发展呈逆向分布，水资源开发利用与节约保护矛盾突出。1949—1978年，东北经济增长迅速，但污染排放给江河水质带来严重问题。1978年，经国务院批准成立松花江水系保护领导小组，1986年扩大为松辽水系保护领导小组。吉、黑、辽、内蒙古四省区人民政府和水利部松辽委负责同志任正副组长，成员由四省区环保厅、水利厅和松辽流域水资源保护局负责同志组成，办公室设在松辽流域水资源保护局。松辽水系保护管理机制曾被有关部委及环保组织誉为“松辽管理模式”。

　　一、松辽水系保护事业的实践历程

　　38年来，领导小组立足于流域水资源分布不均、用水效率不高、水质达标率低、生态基流满足程度低的实际，凭借流域与区域相结合、部门之间相协作的管理优势，为保护水资源、改善水环境、修复水生态发挥了不可替代的作用。一是形成了健全的水系保护规划和法规体系。编制了流域综合规划、水资源保护规划等10余项综合规划和专项规划，完成了重要江河湖泊水功能区划。制定多项水系保护法规、制度和标准，出台涉及水功能区、入河排污口等多项规章制度。二是不断强化水资源保护各项措施。科学核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见。严格入河排污口设置审批，开展入河排污口监控。推动水源地安全保障达标建设，重要水源地水质达标率稳中有升。建立覆盖省市县三级考核指标体系，Ⅰ类～Ⅲ类水体比例由21世纪初的33%提高到70%。三是大力开展流域水污染防治。开展排污企业治理行动，分六批治理项目277项。开展专项治理和研究，有效控制了松花江甲基汞污染。推进集中处理工程建设，废污水排放由21世纪初的80亿吨下降到60亿吨。建立完善水污染风险预警防控体系，妥善应对了松花江重大水污染事件。四是积极推进水生态文明建设。大力开展水生态文明试点城市和河湖水系连通建设。指导省区开展生态文明示范创建活动和生态水系建设，促进长白山保护、大小兴安岭生态功能区建设和辽河干流治理。多次组织实施扎龙、向海两个重要湿地生态补水。五是建立了较为完善的水资源保护监测体系。持续加强地表水、地下水、水源地、入河排污口和水生态监测，监测断面由20世纪80年代的300多个提高到1800多个。

　　二、“松辽管理模式”的经验探索

　　领导小组是在四省区政府领导下，由流域机构牵头，各省区涉水部门参加的流域水资源保护与水污染防治协调性组织。其工作特点是：坚持流域与区域相结合，既考虑流域，又兼顾区域；坚持区域与区域相契合，既相互协调，又相互促进；坚持行业之间相联合，既职能互补，又联手共事；坚持部门之间相配合，既工作衔接，又协作行动。水系保护工作经验包括：一是坚持问题导向，在解决突出问题、落实重点任务上下功夫，发挥了领导小组的“指导”作用。二是注重跨界协调，在兼顾各方利益、促进整体均衡上做文章，发挥了领导小组的“统筹”作用。三是强化合力治污，在实行严格管理、开展综合治理上出实招，发挥了领导小组的“促进”作用。四是推进民主协商，在共谋保护大事、协同促进发展上搭平台，发挥了领导小组的“协调”作用。

　　三、松辽水系保护机制的启示

　　一是解决复杂的水污染问题，需要水系保护机制为平台。当前，水污染问题与水资源短缺和水生态损害相互交织，形势依然严峻。目前的体制在水资源保护和水污染防治中发挥了积极作用，但鉴于各部门在开展水资源保护和水污染防治中，存在各管理体系协调、匹配和衔接的不足，区域之间、部门之间在结合上存在“两张皮”现象。解决水污染问题是一个复杂的系统工程，需要坚持问题导向，立足流域尺度，着眼于地方、部门、行业间的协调、协作，形成一个统一有机的整体。建立流域机构牵头、各省级涉水部门参加的水污染防治协作机制，补充现行管理体制的不足，这正是松辽水系保护机制建立并保持多年运行的根本所在。

　　二是实现流域水资源水量和水质统一管理，需要水系保护机制为基础。水资源保护是以维护水生态系统的良性循环为基本出发点,统筹考虑水量和水质的目标和需求，进行水量和水质综合保护。多年来，各流域机构始终在探索水系保护模式，并建立了相应工作机制，对流域水资源保护和水污染防治起到了促进作用。水系保护机制符合水资源管理客观规律，体现了水资源科学管理要求，有效衔接了用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度和污染物排放总量控制制度，促进形成了调控水资源和水环境承载能力的整体优势，积极推动了流域水资源保护和水污染防治统筹结合，在一定程度上实现了流域水量和水质统一管理。

　　三是发挥水系保护机制作用，需要流域机构为支撑。《中华人民共和国水法》规定，我国实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，流域机构在所管辖范围内行使法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。在法律法规框架下看，流域机构是水系保护机制的重要组成部分。目前七大流域探索建立的流域协调机制、办事机构均设在流域机构。在水系保护实践中，流域机构充当组织者和推动者的角色，协调上下游、左右岸、干支流关系，妥善处理各方利益，充分发挥流域整体性、区域协调性、管理权威性等重要作用。从实践结果看，由流域机构搭建的水系保护平台，加大了水资源保护和水污染防治协商、协调、协作力度。在这一平台上，各省区政府和各部门主观能动性进一步加强，能够跳出自身局限，互相支持，有效推进流域水资源、水环境、水生态与经济社会发展相协调。

　　四是水系保护机制需要进一步改革创新。流域管理体制改革是生态文明体制改革和深化水利改革的重要环节和组成部分。建立流域机构牵头、各省级涉水部门参加的流域水污染防治协作机制，是未来流域管理体制改革的方向。水系保护机制经过多年探索和实践，逐步发展成熟，但距离新形势、新要求还有差距。目前，国家还没有水系保护方面相关政策，各部门在水系保护中衔接不够紧密，协调不够到位，统筹力度还需加强，流域机构在水资源保护和水污染防治中的监管和约束力不足。今后，需进一步完善水系保护制度体系，不断强化涉水部门合作协作意识和力度。有关部门需要加强对水系工作支持和指导，使流域机构在水系保护中发挥更大作用，继续完善公共决策、风险协同、专家咨询等方面的设计和安排，适应法治化、市场化环境下的流域水系综合管理和保护事业发展的需要。