浙江省德清县小型农田水利工程运行管理、产权制度改革经验做法及政策建议

　　本站讯 2013年以来,水利部要求各地按照先行试点、典型引路、分类实施、全面推进的总体要求，开展深化小型水利工程管理体制改革试点工作。浙江省德清县作为国家小型水利工程产权制度改革和创新运行管护机制试点县，在改革中取得了较好的成效，也积累了较成熟的经验。

　　一、改革中的经验做法

　　（一）通过确权颁证落实产权主体，明确管理责任。在改革中，抓好登记造册、分类定性、逐一确权3个环节。一是登记造册。在全面调查摸底的基础上，按照工程类型，分别以村组、乡镇和县市区为单位，逐一登记造册，建立台账。二是分类定性。主要根据用途将小型农田水利工程分为公益性、准公益性和非公益性三大类。三是逐一确权。主要根据工程建设的投资构成，结合工程运用的受益范围和现行的产权归属情况而定，确权后核发产权证书。

　　（二）建立相关机制，促进农田水利设施的流转。一是建立了农田水利设施产权入市交易机制。将农田水利设施产权流转交易纳入县农村综合产权流转交易中心，统一流转交易和管理，规范流转交易行为。二是建立了农田水利设施流转经营权证制度。对通过县农村综合产权流转交易中心统一流传交易取得的农田水利设施流转经营权，核发流转经营权证，作为流转经营权抵押融资的合法依据。三是建立了农田水利设施经营监管机制。吸引社会力量参与经营管理，同时加强经营项目及水利设施的日常监督管理，确保了设施运行安全。四是建立了“两权”抵押借贷融资机制。研究制订了两权抵押融资方案，与农商银行进行了业务对接，鼓励已取得农田水利设施所有权证和流转经营权证的主体，向各金融机构申请抵押贷款。

　　（三）通过产权移交和设施资产重置估价形成水利固定资产。目前，全县大部分农田水利设施由政府财政投资建设，形态上体现为水利设施，但仍以项目的形式进行财务管理。通过本次改革，德清县将水利设施产权移交，对设施资产重置估价，从而形成了水利固定资产，纳入村集体资产统一管理。同时，将水利经营性资产量化到集体经济组织成员，提高了管理的规范化程度。

　　（四）建立了长效管护及经费保障的新型机制。一是建立了农田水利设施运行管护自治机制。按照“谁受益、谁承担”的原则，建立共同出资、共同受益、共同参与管理的自治机制，有效改善了“重建设、轻管护”“有人用、无人管”的局面。二是加大了县财政对农田水利设施长效管护的支持力度，实行农田水利设施长效管护绩效考核与资金奖补挂钩。

　　二、改革中遇到的困难与问题

　　（一）部分工程产权归属仍难界定。一方面，部分小型农田水利工程建成已久，用以界定产权的历史资料大量缺失。不少工程使用期间经过多次维修、扩建和改革，产权归属确定过程中，各投入主体投入额难确定、土地使用权作价难确定、农民的投工投劳难评估，给产权关系的界定带来困难。另一方面，产权制度改革程序不规范。不少工程竣工验收后，办理产权移交手续不正规、不及时，缺少相关法律程序的认可。

　　（二）部分工程仍存在建、用脱节，用、管脱节现象。一是建、用脱节。由于绝大部分小型水利工程由政府投资建设，农业生产大户、农场主较少参与到项目前期工作中，造成项目布局设点偏向于传统农业的需要，于真正的使用者——农业生产大户或农场主的现代化农业生产要求无论在布点上还是在使用功能上均存在一定的差距。二是用、管脱节。由于大部分的小型水利工程目前由乡镇政府或村委直接管护或出资管护，使用者基本上不承担管护的费用，造成用者不管、管者不用现象。虽然建立了管护自治机制，但对于部分过去已建成的工程项目而言，仍然存在管护责任不清，管护不到位的现象。

　　（三）水利工程公益性强，抵押变现难度大。小型农田水利工程因具有较强的公益性，虽然确定了产权归属，但如果村集体没有足够的经济来源作保障，很难单独实现抵押变现，且目前相关产权评估等服务机构还未建立，无法完成对工程设施的价值评估。另外，水利工程产权不同于林权和宅基地权属于个人所有，村集体变现后的资金使用是否合理、是否能实现资金的增值也需要进一步探讨。

　　（四）利益驱动机制弱，新型主体参与积极性不高。小型农田水利工程经营管理的投资回报率较低，对市场主体的吸引力不足。由于相关利益驱动机制不健全，造成了市场主体进入小型农田水利领域成本相对高，投资、使用、经营主体各自的利益保障不充分，导致新型主体的参与积极性不高、社会资本进入难。

　　三、进一步推进改革的对策与建议

　　（一）建立和完善多元化投入机制。一是进一步落实好土地出让收益集体农田水利建设资金，加大中央和各地对灌区节水改造、高效节水灌溉等农田水利建设工程的投入力度。统筹农业综合开发资金、国土整治资金、以工代赈资金、扶贫资金、农林水专项资金等各类涉农资金，促进涉农资金在小农水建设和管护中发挥最大效益。二是因地制宜地推广公私合作制、股份制或合伙制等多种投融资模式，细化和完善扶持政策，引导和吸引社会资本参与农田水利建设。三是拓宽金融支持途径。探索产权所有人以小型农田水利工程作为抵押，取得金融贷款支持。在建立和完善合理的水价形成机制和投资回报机制的基础上，引导金融机构加大对小型农田水利建设管理的信贷投入。如由政府主导，成立专门的小型农田水利工程建设投资公司。

　　（二）健全完善相关政策法规。一是进一步完善相关扶持政策。完善现有的小型农田水利工程管护经费补助（奖补）政策，对工程管护主体给予一定公益性补偿；完善深化农业水价改革相关政策；完善现有的小型农田水利工程建管、农村“一事一议”等政策，理顺小型农田水利工程建管体制，确保发挥产权制度改革的激励作用；制定财政补贴、税收、利率、贷款、用电、资源利用、土地征用等方面的优惠政策。吸纳社会资金、财政资金、信贷资金参与小型水利工程产权制度改革。二是加强相关配套法规制度建设。制定有关社会投资水利的法规，明确社会投资主体及地位；制定对社会资金投向水利工程产权制度改革予以鼓励的政策法规，建立多元化的水利投入运行机制；建立多层级的小农水工程产权改革实施情况监管制度，督促工程所有权主体履行相应职责，确保工程良性运行。

　　（三）进一步探索创新工程管理模式。针对不同工程类型，制订个性化的管护标准，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。一是积极引导农民用水户协会参与管理。二是探索承包、租赁、拍卖、股份合作等多种管理方式。实行承包、租赁、拍卖、股份合作和委托等方式管理的，要签订有效的运行管理合同，明确工程管护主体、管护责任、管护范围，以及相应的奖补政策、违约责任等。

　　（四）加强改革相关问题研究。一是加强小型水利工程管护模式和标准研究。按照国家财政适当补助，水费计提以及工程所有者、使用者分摊的方式，建立农田水利工程管护经费的合理负担机制，确保农田水利工程管护经费落实到位。二是加强对小型水利工程资产核定评估研究。推行产权制度改革，将水利工程作为抵押物向金融机构申请贷款，必须解决资产核定与价值评估问题，研究建立相关产权评估等服务机构，设计评估方法，制订评估指标，核定资产价值。三是加强对小型水利工程管理和维护资质的研究。