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| 鄂竟平在部分省（市、区）防御山洪灾害座谈会上的讲话 |
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本网
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| 2002-12-20 |
同志们：
这次在重庆召开部分省（市、区）防御山洪灾害座谈会，主要是贯彻温家宝副总理的批示精神，研究防御山洪灾害的对策，进一步做好防御山洪灾害工作，最大限度地减少人员伤亡。围绕这个主题，重庆、湖南、北京、福建、四川、云南、陕西、浙江、甘肃9个省市作了大会发言，介绍了各自的做法和经验，与会代表分组进行了热烈讨论。会议得到了国土资源部和中国气象局的重视和支持，国土资源部地质环境司柳源副司长和中国气象局预测减灾司罗宁副司长出席会议，并讲了很好的意见。重庆市也很重视这次会议，陈光国副市长到会并讲话。通过广泛交流和热烈讨论，统一了认识，理清了思路，增强了防御山洪灾害的紧迫感，就防御山洪灾害的对策形成了共识，坚定了防御山洪灾害的信心和决心，为进一步加强防御山洪灾害工作奠定了良好的基础。会议开得很好。下面，我讲三个方面的意见。
一、要充分认识山洪灾害的严重性
关于山洪灾害的概念，这两天大家边座谈边统一认识。山洪灾害是不是可以定义为：由于降雨或者水位变化诱发的山洪、泥石流、滑坡等灾害。前段时间我们开了一个抗旱座谈会，会上一些老专家提出一个问题，就是"抗旱"的概念到底怎么定义？因为以前的词典或水利专业书籍上的定义，抗旱都是针对农业而言的。实际上，今天的抗旱已绝对不是简单的农业抗旱了，还应包括城市生活、工业、生态等领域的抗旱。山洪灾害的概念也是一样，需要通过我们的工作，逐步搞清，概念清楚了，工作对象也才会随之明确。
对山洪灾害的严重性，温副总理做出了明确的批示："山洪灾害频发，造成损失巨大，已成为防灾减灾工作中的一个突出问题。必须把防治山洪灾害摆在重要位置，认真总结经验教训，研究山洪发生的特点和规律，采取综合防治对策，最大限度地减少灾害损失。"温副总理的批示非常精辟，是从全国的大局和战略的高度作出的重要批示。作为防汛指挥部和相关部门，应该准确地学习和理解温副总理这段批示，真正认识到山洪灾害的严重性，我看可以概括为五个方面：
第一，从山洪灾害的损失，特别是损失的变化情况认识山洪灾害的严重性。建国以来，特别是近5年，水旱灾害的损失和影响发生了一些显著的变化。最突出的是大江大河洪涝灾害的损失与山洪灾害的损失相关关系发生了变化。50多年来从中央到地方各级政府高度重视大江大河防洪工作，近5年更是如此。长江、黄河等大江大河的干堤得到了明显加强，一些控制性工程相继开工和建成，水库除险加固取得了突破性进展，大江大河的防洪标准明显得到了提高，大江大河的洪涝灾害损失得到了一定程度的控制和减少。一般的洪水甚至个别江河发生较大洪水，都不会造成重大灾害。而山洪灾害的严重性却越来越突出，损失和人员伤亡在洪涝灾害中所占的比例越来越大。据国家防办统计，近几年山洪灾害包括滑坡、泥石流等平均每年造成的死亡人数占全部洪涝灾害死亡人数的80％左右，比例相当大，在人员伤亡上已经大大超过了大江大河洪水伤亡数。今年全国洪涝灾害共造成1795人死亡，其中因泥石流、山体滑坡死亡人口就达921人，因山洪冲淹和房屋倒塌死亡人口达636人。今年温副总理视察洪涝灾情有两次，一次是陕西和福建，一次是湖南湘江，而这两次并不是因为大江大河洪水，都是因为山洪灾害造成大量人员伤亡。
第二、随着经济发展和社会进步，"以人为本"的理念越来越被接受，人的生命安全始终是第一位的。山洪灾害往往毁灭很多人的生命，越来越受到党中央、国务院的高度重视和社会各界的广泛关注。
第三，社会稳定对山洪灾害的防御提出了新的要求。保持社会稳定是当前十分重要的任务。改革开放已进入关键时期和攻坚阶段，我们面临难得的战略机遇，同时社会矛盾比较多、热点问题比较多，也存在一些不安定因素。对此，搞防汛的同志一定要有清醒的认识。我们要从政治的高度对灾害问题进行分析和认识，社会稳定要求我们必须做好山洪灾害的防御工作。
第四，实现全面建设小康社会的奋斗目标也要求我们必须做好山洪灾害的防御工作。十六大提出，二十一世纪的头二十年，要集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。小康社会有以下几个主要内容：经济更加发展，民主更加健全，科教更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。这一目标实际上也给防治山洪灾害工作提出了新的要求。如果每年因为灾害造成大量人员伤亡和财产损失，何谈小康？经济不能发展，灾区老百姓的生活怎么能够殷实呢？从有的省汇报的情况看，山洪灾害不仅造成大量人员伤亡，而且往往还有数百万人受灾，大量房屋被毁，损失巨大。因此，必须做好防御山洪灾害工作，为实现全面建设小康社会的奋斗目标提供保障。
第五，从整体上看我们对防御山洪灾害的工作还不适应。有的地区和部门对山洪灾害的基本情况不十分清楚、防御措施不十分到位、管理工作不十分有力、今后工作方向还不十分明确。
以上五个方面构成了山洪灾害的严重性，对此我们必须要有清醒的认识。
二、总结经验教训，采取综合防御对策
短短的两天会议，大家就山洪发生的特点、规律和山洪灾害的防御对策进行了广泛的交流与讨论，总结了防治山洪灾害的经验教训，找出了工作中存在的主要问题，明确了今后工作的重点，初步形成了以下五个方面的共识：
1、要充分估计防御山洪灾害存在的困难和问题。概括起来讲，目前防御山洪灾害主要存在八个方面的困难和问题：一是山洪灾害的普查工作还没有完成，不能完全掌握山洪灾害危险区的情况,很多省山洪灾害危险区的普查工作才刚刚起步。一些省虽然起步较早，但现在情况已发生了新的变化,大量的山洪灾害危险点或隐患点还没有被发现。近年来的成灾情况显示，大量的成灾点都不在以往掌握的危险区范围之中。今年8月份云南省新平县和盐津县发生的几处山洪、滑坡、泥石流灾害，造成了大量人员伤亡，事先都没有发现危险迹象；二是缺乏统一规划，还没有从宏观战略和具体措施上提出整体防治方案；三是一些地方对防御山洪灾害的重要性认识不足，工作力度不够，防御山洪灾害的责任制落实不实，部门之间通气不够，工作中空档比较多；四是防御山洪灾害的预案不健全，操作性不强，防御山洪灾害预案还没有覆盖全部山洪灾害易发区域，而且很多预案不够精细，操作性不强。特别是很多基层单位和危险点的预案不够落实。一些县市虽然制定了防御山洪灾害预案，但在组织人员转移、避险安置、应急抢险等方面有很多漏洞；五是对重要山洪灾害危险点的监测、监视不够，限于当前的科技水平，对局部强降雨的预报精度还不够高，对山洪灾害的发生与发展的预测还不够准。目前大部份省市只在少数重要山洪灾害危险点上布设了监视监测，多数危险点的监视和监测主要依靠当地群众轮流观察，而且缺乏常规监测设备，大都没有规范的监测制度。大量的危险点遍布偏僻山区，基本没有进行监测;六是基层的通信和预警预报手段难以满足防御的要求。山洪灾害危险区大多位于边远山村，通信预警手段原始落后，不少自然村目前还没有电话。无论自上到下、还是自下到上传递预警信息都非常困难。发生山洪灾害后有的要步行几公里才能用有线电话向外报告情况。遇到恶劣天气很容易造成通信中断，信息很难及时传送。这种状况严重影响危险区群众的及时转移；七是一些干部群众防御山洪灾害的意识淡薄，存在不同程度的麻痹思想和侥幸心理，缺乏防御山洪灾害的基本常识;八是人类不合理的活动加剧了山洪灾害。我国人口众多，在很多不适宜生存的山丘坡地上居住着大量的人口。乱砍乱伐森林植被，在陡坡上开荒种地，开挖山坡修路，开挖山体采矿，无节制地开发利用行洪通道，随意弃土弃石等，加剧了山洪灾害。今年发生的几次山洪灾害，造成了大量人员死亡，原因之一就是当地居民挤占行洪河道，修建了大量房屋。
我们必须充分认识防御山洪灾害形势的严峻性、复杂性，充分估计我们面临的困难和问题，同时要教育干部群众克服侥幸心理、畏难情绪和无所作为的思想，坚定防御山洪灾害的信心和决心。
2、要进一步分析山洪灾害发生的特点和规律。从自然条件分析，一是我国东临世界上最大的海洋，西靠世界上最高的山峰和高原，地表高度变差大，山地丘陵多，地貌地质条件复杂，气候多变。山丘区面积占全国总面积的三分之二。峡谷地区地形高差大，破碎带多，风化侵蚀严重，而且地表植被大多较差，容易导致山洪、滑坡、泥石流灾害。而且面广、点多，除上海等市外，全国大部分省市区都不同程度地存在山洪灾害，表现出明显的多发性。二是我国大部分地区受季风气候控制，降雨南多北少、东多西少，时空分布非常不均匀，降雨大多以暴雨的形式出现。大多数地区5－10月份的降雨量占全年降雨总量的80％左右。山洪灾害主要发生在汛期，表现为无序的突发性。三是山丘区的河道比降很大，洪水汇流速度非常快，洪水陡涨陡落，预见期非常短，防御难度很大。从社会人口居住分布看，山丘区居住着大量群众，许多都居住在山坡、台地或溪沟小河出口处，长时间的阴雨和短时间的暴雨都会造成人员伤亡和财产损失，表现为强烈的破坏性。当然，各地的情况也有比较大的差别，山洪灾害的发生发展规律和特点也不尽相同。各地要有效地防御山洪灾害，必须进一步分析当地山洪灾害的特点和规律，有针对性地采取综合防治措施。
3、要继续坚持防御山洪灾害的成功经验。多年来，有关省（市、区）开展了大量的防御山洪灾害工作，取得了一些好的经验。有的省开始编制防御山洪灾害预案，有的县市针对不同危险区域制定了县市级防御山洪灾害预案，有的乡镇还针对山洪灾害具体危险点制定了危险点的防御预案。有的地方建立了防御山洪灾害责任制，有的省专门成立了山洪灾害防治领导小组，领导干部分工负责、分片包乡，乡镇干部包村挂点。有的地方开展了"群测群防、群专结合"的防御山洪灾害工作，由当地群众监视一般性山洪灾害危险点，由专业技术人员监视监测重点山洪灾害危险点。一些地方开展了防御山洪灾害的宣传教育活动，开展了一些县市的山洪灾害危险点的调查工作。1999年以来，国土资源部已经安排了四百多个县市开展地质灾害调查与区划工作，基本摸清了这些县市地质灾害的类型和分布。一些城镇还对重点山洪灾害隐患点进行了治理。这些成功的经验是多年防御山洪灾害的积累，是我们防御山洪灾害的宝贵财富，必须认真总结、继续坚持、发扬光大。
4、要牢固树立"以防为主"的思想，重在减少人员伤亡。山洪灾害具有发生频繁、突发性强、分布面广等特点，但是其发生、发展仍有规律可循，只要牢固树立"以防为主"的思想，以最大限度地减少人员伤亡为重点，做好各项防御工作，就可以避免或减少山洪灾害造成的损失。为此要教育干部群众进一步增强对防御山洪灾害重要性的认识；加强山洪灾害发生区域的普查，对可能发生山洪灾害的地点、灾害的类型、危险程度、诱因以及发生发展趋势等做出准确的判断，并登记造册。加强宣传，普及防御山洪灾害的知识，在山洪灾害易发区做到家喻户晓、人人皆知，增强群众的自我防御、自我保护能力；制定完善防御山洪灾害预案，包括预警预报、转移撤离、抢险救灾等各个方面，要有很强的操作性。这一点非常重要，"以防为主"是防御山洪灾害的基本对策，避免或减少人员伤亡是防御山洪灾害的主要目标。对策正确，符合防御山洪灾害的实际，各项工作做到灾害发生之前，就能有备无患；目标明确，工作重点才能突出，才能有的放矢、事半功倍。
5、领导要重视、部门间要密切配合。山洪、泥石流、滑坡等山洪灾害的防御是一个系统工程，涉及水利、国土资源、气象、建设和环保等多个部门，其中任何一个部门都不可能独立地承担和完成防御任务，也很难达到预期的防御效果。必须要领导重视，在各级政府的领导下，在各级防汛抗旱指挥部的统一协调下，各有关部门既有分工又紧密配合，协同作战，形成合力，采取综合措施才可抓出成效。气象部门要认真研究山洪灾害发生的气象特点和规律，提高局部暴雨预报的精度，延长局部暴雨的预见期，尽可能为防灾部署赢得时间。国土资源、水利、建设和环保等部门要按照分工，加强山洪灾害易发区的普查，查清山洪灾害可能发生的地点、灾害类型，掌握山洪灾害的发生条件和发展机理，有针对性地采取相应的防治对策。特别要加快治理。总而言之，防御山洪灾害必须要有坚强的组织领导和合理的分工合作，对此与会同志已经形成了共识，这对于我们采取综合防治措施，做好防御山洪灾害工作非常重要。
三、关于明年的工作
根据当前防御山洪灾害的形势和党中央、国务院的要求，我们必须牢固树立"以防为主"的思想，以最大限度地避免和减少人员伤亡为目标，切实做好防御山洪灾害的各项准备工作。 对做好明年的防御山洪灾害工作，提出六个方面的要求：
1、要加强领导，把防御山洪灾害摆在重要位置切实抓出成效。各级地方政府和各级防汛抗旱指挥部必须坚决贯彻温副总理的批示精神，把防御山洪灾害工作提到重要议事日程上来，作为当前和今后一个时期的一项重要工作，采取强有力的措施，避免或减少山洪灾害造成的损失。抓好防御山洪灾害工作是国务院的要求，各级政府要切实加强对防御山洪灾害工作的领导。各级防汛抗旱指挥部也要把其作为自己的重要职责。我们决不能有丝毫的懈怠。各级防办要切实负起协调的职责，加强督促、检查和指导。各有关部门要各司其职，各负其责，加强联络和通气，协同配合，共同做好防御山洪灾害的各项工作。
2、要落实防御山洪灾害责任制。防御山洪灾害工作的关键是责任制的落实，责任制落实的重点是基层（尤其是县以下）责任制的落实。多年的实践证明，凡是责任制落实得好的省市县，就能减少灾害损失和人员伤亡，防汛抗灾就比较主动。各级防汛抗旱指挥部办公室要给行政首长当好参谋，主动给行政首长提出落实责任制的建议。要针对防御山洪灾害的特点，因地制宜地建立和完善行政首长负责制和部门分工责任制，明年汛前要将防御山洪灾害责任制层层落实到县、乡，落实到村户。
3、要抓紧修订完善和落实防御山洪灾害预案。预则立，不预则废。落实预案是组织人员转移和减少灾害损失必不可少的有效手段。各级防汛抗旱指挥部要组织有关部门进一步修订和细化防御山洪灾害预案，提高防御山洪灾害预案的针对性和可操作性。对于滑坡、泥石流等山洪灾害，要针对每个地点做出具体安排。对于山洪灾害，要针对其特点，吸取中小河流制定防洪预案的经验，制定防御山洪灾害预案。各类防御山洪灾害预案必须在明年汛前落到实处。
4、要切实抓好防御山洪灾害的"群测群防"工作。一是要抓紧普查山洪、滑坡、泥石流等山洪灾害的危险点。这是一项非常重要的基础性工作，是编制好山洪灾害防治规划和制定防御预案的最基本的条件。二是要抓紧落实防御山洪灾害"群测群防、群专结合"的具体措施。三是要抓紧基层防御山洪灾害通信报警系统建设。四是要加强山丘区水雨情测报预报工作。
5、要进一步加大执法力度，坚决制止人为诱发山洪灾害的各类活动。各级防汛抗旱指挥部要协调督促有关部门加强山洪灾害多发区的管理，进一步加大执法和监督力度，特别对修路、建房、开矿、取土等活动，要加强检查和管理，防止在河流两岸盲目开发行洪河滩，依法清除河道范围内的一切行洪障碍，要加强沿河城镇和乡村建设的规划和管理，工程建设必须进行山洪灾害危险性评估。有条件的省（市、区）可以先行出台有关条例和管理办法。
6、要切实抓好山洪灾害防治规划的编制。要防治山洪灾害，没有统一的全面考虑和措施安排很难取得预期效果，编制全国山洪灾害防治规划不仅非常必要，而且十分紧迫。温家宝副总理今年9月份批示："请水利部牵头，会同气象、地质、环保、建设等部门研究提出防治山洪灾害的规划方案，报国务院。" 水利部已与有关部门多次研究，成立了全国山洪灾害防治规划领导小组和规划领导小组办公室，领导小组由有关部委的同志组成。我任领导小组组长，国土资源部寿嘉华副部长和中国气象局李黄副局长任副组长，统一组织协调全国山洪灾害防治规划工作。领导小组办公室设在国家防办，有关部门的同志参加办公室的工作。同时已经成立了规划编制工作组，由有关方面的专家组成，具体负责规划的起草编制工作。规划拟分三步走：第一步，在明年3月份完成规划任务书和规划编制技术大纲；第二步由有关省（市、区）按照规划任务书和技术大纲的要求，编制辖区内的山洪灾害防治规划；第三步，在省级规划的基础上形成全国山洪灾害防治规划报告，报国务院审批。这是当前一项非常重要的任务，是一项防治山洪灾害的必要举措，也是一项硬任务。从规划编制工作的总体安排上看，规划的大量工作在地方。各省尤其是省防办要高度重视，参照有关部委的作法成立专门机构，抽专人负责规划编制工作,并安排相应的规划经费，列入财政预算，保证规划工作的顺利进行。
最后，再强调一下山洪灾害情况的通报和报告制度问题。党中央、国务院对山洪灾害的防御工作非常重视，要求我们及时报告，我们必须做好这项工作，尽全力保证不出现迟报、漏报和错报问题。各省市区防办是山洪灾害情况报告制度的责任单位，要及时将情况报告国家防总办公室。
同志们，防御山洪灾害工作事关人民群众生命财产安全，任务艰巨，责任重大。我们要按照十六大的要求，认真践行"三个代表"重要思想，扎扎实实地做好各项工作，为实现全面建设小康社会的奋斗目标贡献力量。
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| 责编：yaowei
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