陆桂华在全国水资源管理工作座谈会上的讲话

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问题导向 创新引领

依法推动水资源工作再上新台阶

水利部副部长 陆桂华

(2017年3月30日)

  本次会议主要任务是:深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,落实全国水利厅局长会议精神,总结交流2016年水资源管理工作,分析新形势对水资源工作的新要求,进一步理清思路,部署2017年水资源工作。

  2016年,全国水资源工作遵循中央新时期水利工作方针,紧紧围绕水利中心任务,强化顶层设计,开拓创新,严格管理,狠抓落实,取得明显成效,实现“十三五”的良好开局。全面完成“十二五”期末最严格水资源管理制度考核,国务院通报表扬了5个考核优秀省市政府。在广泛调研征求各方意见的基础上,修订了“十三五”考核指标,并由水利部等九部门联合印发《“十三五”实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》,方案充分体现了中央的最新要求,综合统筹了地方特性。全面启动水资源消耗总量和强度双控行动、全民节水行动计划、节水型社会建设“十三五”规划;完成了南水北调工程年度调水43亿立方米,有效保障了华北五省市水资源供给,受水区地下水压采工作取得明显成效;地下水管理保护得到加强;105个水生态文明试点市建设扎实推进,济南市已通过验收;水流产权确权、水权交易和水务改革等稳步推进;水资源管理能力不断提升,国家水资源信息管理系统开始业务运行。

  这些成绩的取得来之不易,在此我代表水利部和陈雷部长向大家,并通过你们向全国水资源工作战线的同志们表示诚挚的慰问和崇高的敬意!

  下面,我讲四点意见。

  一、准确把握新时期中央对水资源工作的新要求

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,提出了一系列治国理政新理念新思想新战略,明确了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,确立了新时期水利工作方针。我们要认真学习和准确把握,进一步创新水资源工作思路,为推进水治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

  一要深刻学习领会总书记系列重要讲话精神。习近平总书记系列重要讲话,是中国特色社会主义理论体系的最新成果,也是治水兴水管水的根本遵循。总书记多次就治水发表重要讲话、做出重要指示,2014年3月14日,总书记在中央财经领导小组第五次会议上指出,我国水安全中的老问题仍有待解决,新问题越来越突出、越来越紧迫,呈现出新老问题相互交织的严峻形势,特别是水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题愈加突出,明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针。2016年1月,总书记在推动长江经济带发展座谈会上强调,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。对于保护生态环境等,已经明确的方向和重点,要用“快思维”、做加法;对于科学利用水资源、安排一些重大投资项目等,如果一时看不透,或者认识不统一,则要用“慢思维”、做减法。2016年8月,总书记在青海视察时指出,“中华水塔”是国家的生命之源,要切实保护好三江源地区生态环境。2016年10月11日,总书记在中央深改组第二十八次会议研究全面推行河长制时,要求系统推进河湖保护水生态修复,做到守土有责、守土尽责,加强对河长的绩效考核和责任追究,对造成环境生态损害的,要严格按照有关规定追究责任,不能手软,一开始就要硬,要立威。这次水资源司专门汇编了总书记有关治水方面的重要论述,希望大家认真学习,深刻领会,坚决贯彻。我体会十八大以来总书记系列重要讲话精神本质之一,就是要求回归事物的本质,即干部要全心全意为人民服务,党员要起到先锋模范作用,不能落后于群众;部队就是要能打仗、打胜仗,不能还想着挣钱;科研机构就是要潜心做研究,出管用的成果,把论文写在大地上。具体到水资源工作,就是要努力学习、严格自律,以创新的精神、务实的作风、负责的态度,概括起来就是“学习、自律、创新、务实、负责”十个字的要求,履行好节约、保护、管理水资源的职责,保障国家水安全。

  二要主动适应经济发展新常态。党中央、国务院以推进供给侧结构性改革为主线,做出“三去一降一补”的战略部署。我们要充分发挥水资源的刚性约束,倒逼生产方式转型和产业结构升级。在工业供给侧结构性改革方面,优先保障国家鼓励行业、产业和优质产品生产的合理用水需求;对国家明确要求压减或淘汰的钢铁、煤炭、水泥等落后和过剩产能,要采取更加严格的管理措施,控制不合理用水需求。在农业供给侧结构性改革方面,要认真落实今年中央1号文件,优先保障绿色、生态农业的用水需求,对国家明确调整的种植业、养殖业要采取有效措施控制用水增长。同时,要抓紧出台《水资源质量标准》,强化水的资源属性管理,努力增加优质水资源的供给,满足广大人民群众的需求。

  三要把握生态文明建设战略部署。水是基础性的自然资源,更是生态环境的控制性要素,我国不少地区水资源开发已经接近或超出水资源和水环境承载能力,出现河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲退化、地面沉降等生态问题。我们要认真贯彻绿色发展理念,强化生态优先,牢固树立绿水青山就是金山银山的意识,共抓大保护、不搞大开发,严控水资源开发利用强度,强化水资源用途管制,严格地表水功能区监督管理,强化入河排污口监管,减少排污总量,控制地下水开采,优化水资源配置格局,完善河湖水系功能布局,统筹推进城乡水生态文明建设,创建水美城市和水美乡村,建设美丽中国。

  四要落实全面深化改革的要求。党的十八届三中全会作出全面深化改革的战略部署,水利各项改革正向着纵深推进,水资源领域的改革任务很重。我们要把改革的理念和要求融入水资源工作实践,积极稳妥推进水权、水流产权确权、水资源税等改革试点工作,形成可复制、可推广的经验。积极探索自然资源资产管理体制改革工作。不断深化水务改革,切实加强对水务管理工作的指导,已成立水务局的要充分发挥体制机制优势,让人民群众共享水务发展成果。切实落实简政放权、放管结合、优化服务的各项要求,合理划分流域与区域水资源管理事权,加强事中事后监管,推动“双随机一公开”的监管方式,积极推行清单管理制度,抓紧建立水资源管理负面清单、权力清单、责任清单,防止出现监管“缺位”和“不到位”现象。总之,要深化水资源领域的改革,以改革推动各项工作落实。

  五要落实推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。党的十八届三中全会首次提出,要推进国家治理体系和治理能力现代化。我国是世界上水情最为复杂、治水任务最为繁重、水治理难度最大的国家。随着工业化、城镇化快速推进和全球气候变化影响加剧,未来我国面临的水问题将更趋复杂,传统水治理模式难以适应新的形势和要求,需要加快推进水治理体系和治理能力现代化,这也是部党组确定的水利改革发展方向和奋斗目标。为此,要不断完善水资源规划体系,切实体现党中央治水兴水管水的新理念和新战略,并强化规划刚性约束和延续性,形成一本规划、一张蓝图。抓紧开展《中国水资源2030》研究,长远谋划水资源工作。要不断加强水资源行业和领域的立法和科技创新,强化队伍建设和人才培养,提高履职能力和业务水平。要大力推进水资源管理信息化建设,充分运用物联网、卫星遥感、云计算、大数据等现代手段,推进“互联网+水资源管理”,提升管理信息化水平。

  总之,各级水资源管理部门要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,领会精神实质,把握核心要义,进一步增强“四个意识”特别是核心意识、看齐意识,做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。要把中央精神实实在在地贯彻到水资源工作全过程。

  二、进一步理清水资源工作思路

  水资源工作总体目标是:实现水资源可持续利用、支撑水治理体系和治理能力现代化,努力实现人水和谐。年度目标是:基础性工作有所推进、创新性工作有所突破。为此,要下大力气做好以下工作:

  一是抓好水资源工作顶层设计。按照符合中央最新精神和法律法规、贴近地方和基层实际、具有可操作性的原则,科学制定国家层面水资源工作各项政策。首先,要吃透中央精神,特别是总书记系列重要讲话的精神,紧扣国家“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”等重大发展战略,认真谋划和研究水资源工作;其次,要广泛调查研究,多到基层、多到管理对象中去走一走,看一看,及时了解新情况新问题,掌握第一手资料,向基层和群众问计问策,增强政策制定的针对性和可操作性。流域、省区市要充分考虑流域区域特点和水资源禀赋条件,细化实化水资源各项政策措施,保证政策落地。

  二是持续强化基础性工作。要高度重视基础工作,把法律法规明确的水资源方面的制度措施落实到位,扎牢水资源管理的基础。要认真做好第三次全国水资源调查评价,进一步强化水资源计量监控、取水许可和入河排污口审批监管、用水定额和计划管理、水资源配置调度、水功能区监督管理、水源地保护、地下水超采区治理、水资源公报年报和月报等工作,不断完善和提升国家水资源信息管理系统,重点取用水户、水源地等实时监测信息要全部接入信息系统,统计分析报表等业务工作尽可能通过信息系统开展,同时加快国控二期项目建设。通过3-5年持续努力,全面夯实水资源工作基础,提升管理能力。

  三是积极推进创新性工作。要不断创新水资源管理理念、方式、手段和措施,在全面推行河长制、水资源消耗总量和强度双控行动、水生态文明建设、水美城市和水美乡村创建、水权交易和水流产权确权、水资源承载能力监测预警、水效领跑者引领行动等创新性工作上,力争每年有所突破,逐步提升水资源管理科学化水平。

  四是强化部门协作配合。水资源管理涉及多个部门和社会方方面面,部门协作配合十分重要。一方面,要在党委政府的统一领导下,积极配合协助其它部门做好工作,发挥水利部门的优势和作用。另一方面,对水利部门主导或牵头的工作,要积极争取其它部门的支持和参与,切实发挥最严格水资源管理制度考核办、河长办、节水办等平台作用,形成与发改、财政、住建、环保等部门协力推动工作的机制,形成合力,提高实效。

  为了实现水资源工作的总体目标和年度目标,我们必须要持续改进工作方法,用“严”和“实”的精神,切实增强工作的系统性、整体性、协调性和时效性。

  一要做到统筹兼顾、系统治理。总书记强调,山水林田湖是一个生命共同体,治水要统筹自然生态的各个要素,要用系统论的思想方法看问题,统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田等各项措施。山水林田湖这个生命共同体是有单元的,要统筹考虑这个系统的不同单元。要运用系统治理的思维方法,强化山水林田湖整体保护、系统修复、综合治理,统筹协调解决水资源、水生态、水环境等问题。要尊重水的自然规律,从降雨、径流、蒸发以及下垫面变化各循环过程,以及供、用、耗、排各取用水环节全过程统筹考虑,综合施策。

  二要坚持问题导向、依法行政。各流域、区域水资源方面既有共性问题,也有个性问题;既有当前突出问题,又有需要提前谋划预防的问题。要坚持问题导向,善于发现和找准水资源工作的切入点,抓住问题的关键点,敢于正视问题,以挑最重的担子、啃最硬的骨头的担当精神,做到突出问题优先解决,长远问题提前谋划。要坚持依法行政,做到法定职责必须为、法无授权不可为。既要规范全社会水资源开发利用行为,更要明确水资源管理部门的职责,按照权力清单依法履职。同时,要不断完善水资源法律法规体系,加快推进《节约用水条例》《地下水管理条例》等立法,择机推动水资源保护立法,省区市和设区的市要抓住地方获得立法权的机遇,积极争取立法资源,做好水资源方面的立法工作,推动出台管用实用的水资源地方法规。

  三要注重两手发力、公众参与。总书记强调,保障水安全要充分发挥市场和政府的作用,分清政府该干什么,哪些事情可以依靠市场机制。水是公共产品,水治理是政府的主要职责;同时也要充分利用水权水价水市场优化配置水资源,让政府和市场“两只手”共同发挥作用,使市场机制在优化配置水资源中释放更大的活力。要积极推进差别化水资源费征收政策,合理调整水资源费征收标准,充分体现水资源的价值属性。要强化水资源社会化管理,水资源方面的重大规划、行政许可、重大决策要广泛征求社会意见,严格履行合法性审查、公开征求意见等法定程序,提高公众参与度。要高度重视水资源工作宣传,运用现代化传播手段,不断创新丰富宣传的内容、形式和方法,提高公众水资源节约保护意识,提升公民的水素养和文明行为。

  四要实现因地制宜、量水而行。按照总书记提出的空间均衡治水重大原则,要落实以水定城、以水定地的要求,加强水资源需求管理,把水资源和水环境承载能力作为刚性约束,促进经济社会发展与水资源条件相适应。要牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,根据各地水资源禀赋条件、产业结构和用水水平,因地制宜确定水资源管理工作目标和重点任务。要加快建立水资源承载能力监测预警机制,推进将水资源相关指标纳入地方经济社会综合评价体系,对水资源超载地区实行限制性措施。要积极推进规划水资源论证工作,以水资源承载力为依据,把节水治污、优化调整产业结构等综合措施作为解决区域水资源短缺问题的首要措施,着力推动产业结构调整升级、城市规模控制和功能布局优化,构建与水资源条件相适应的产业和城镇发展格局。

  三、切实发挥好流域机构在水资源工作中的作用

  水是以流域为单元的,按照流域管理和保护水资源符合水的自然规律。流域和区域管理相结合是《水法》明确的重要制度。国家陆续成立了七大流域机构,归属水利部,是实行最严格水资源管理制度的重要力量,务必充分发挥其特有的作用。同时,要紧紧依靠区域管理,形成合力,共同推动水资源工作再上新台阶。

  一要找准流域机构定位。按照国务院“放、管、服”的要求,从水资源可持续利用和水生态系统保护角度考虑,必须强化流域管理与区域管理相结合的制度,合理划分管理事权,进一步明确区域主体责任,强化流域监管职责,让流域机构切实承担起流域、河流代言人的职责,代部履行好各项授权职责,在水资源工作中发挥更大作用。具体讲,我认为流域机构在水资源管理方面主要有三项职责:一是督促指导。就是协助水利部做好最严格水资源管理制度考核、水生态文明建设等工作,指导流域片区内省区市因地制宜实施好河长制,负责流域水资源管理保护各项工作。二是监督管理。就是要强化流域内跨界江河水量分配、水资源统一调度、用水总量和入河排污总量控制等宏观管理,监督落实取水许可、水资源论证、计划用水、水源地保护、入河排污口管理等各项制度。三是沟通协调。就是要搭建一个流域内沟通交流的平台,让各省区市在这个平台上充分交流沟通,构建友好协调机制,协调好上下游、左右岸的关系,及时化解地区间水事矛盾或冲突。因此,各流域机构必须要统筹处理好总量控制与具体项目审批管理的关系,强化流域对区域的监督考核,做到管住宏观、放开微观,将工作重点转到监管省际边界地区水资源量质,监管干流重要取水、引水、排污口,协调处置省际涉水事务纠纷,监管省区市用水总量和入河排污总量控制等工作上来,非涉及流域水安全的一般性行政许可原则上由地方负责。

  二要履行流域水资源管理职责。流域水资源管理重点要抓好四个方面的工作:一是要抓用水总量控制。协助水利部将用水总量控制指标分解到流域和市、县,对流域内新增取水项目要进行用水总量复核,逐步建立区域用水总量接近控制指标预警,超总量指标实行区域限批的制度。二是抓水资源配置调度。统筹本流域和相关流域、河道内外、不同水源的水资源优化配置,抓紧协调跨界江河水量分配和已批复方案的落实,实行水资源统一调度,既要为区域经济社会发展提供水资源支撑保障,又要切实落实最严格水资源管理制度。三是抓宏观监管。对流域内取、用水等行为要进行监督,建立定期巡查监测制度,发现问题及时向地方政府通报,并督促地方整改落实。四是抓重大项目审批监管。要积极稳妥地推进流域机构取水许可权限调整工作,流域机构要从紧从严审批管理涉及流域水安全和边界敏感地区的项目,并加强监管。要强化规划和重大项目建设布局水资源论证,流域机构要协助水利部做好有关工作,充分发挥应有作用。

  三要强化流域水资源保护。流域机构的水保局力量都很强,多年来在水资源保护工作中发挥了重要作用,是我们做好工作的基础和优势。落实好总书记长江大保护、三江源保护等指示要求,必须要从流域尺度考虑,重点抓好以下工作:一是严格水功能区监督管理。认真落实《水功能区监督管理办法》,严格执行水功能区划,做好水质日常监测和监督性监测,协助水利部做好水功能区限制纳污红线考核,确保流域监测数据的权威性和地方监测数据的准确性。同时,要协助做好重要水功能区污染物减排量指标考核,由于目前监测能力有限,可以由易到难,逐步深化。二是抓好饮用水水源地保护。流域机构要以饮用水水源地保护为重点,配合部里指导地方实施好重要饮用水水源地安全保障达标建设,加强抽查并组织实施好年度达标评估。三是要管好管住入河湖排污口。建立健全入河排污口管理台帐,加强监督性监测,提高频次和监测指标,实现规模以上入河排污口监测全覆盖。督促省区市落实入河排污口管理制度,发现超标、非法设置的入河排污口,要及时通报地方政府,并督促整改。四是加强省界水质监测。要把省界断面及流域水质监测作为重点,进一步扩大流域机构省界监管的影响,积极研究跨行政区水质交接制度,明确各行政区域在流域水资源保护中的责任和义务,探索生态补偿机制。五是推进流域水资源保护机制建设。各流域机构在现有水资源保护协作机制基础上,要进一步加强与地方和环保等部门的沟通协调,逐步完善流域水资源保护与水污染防治联防联控体系,真正牵好头、搭好线,发挥好流域水资源保护优势。

  各流域机构内部要加强协调配合,流域水资源管理、水资源保护和水文等部门要密切协作,在取、退水管理、水量水质监测管理等方面加强信息沟通和共享;按照“放管服”的要求,各部门要做到一个窗口对外,共同做好流域重要引、取、排水口的水量和水质监管。要做好流域水资源管理工作年度总结和水质变化情势分析,及时报送水利部。

  四、狠抓落实确保各项措施落到实处

  今年是党的十九大召开之年,也是全面实施水利“十三五”规划的关键一年,加强水资源管理工作十分重要,任务十分繁重。我们要按照总书记的号召,撸起袖子加油干。要坚持稳中求进工作总基调,按照水资源工作年度目标,明确时间表和路线图,强化责任考核,抓在经常、严在日常、实在细节,确保不折不扣地完成年度各项任务。

  一要进一步强化创新引领。创新是引领发展的第一动力,抓创新就是抓发展,谋创新就是谋未来。不创新就要落后,创新慢了也要落后。水资源工作必须要抓住创新这个核心,通过创新推动各项工作,提升能力水平。要加强水资源科技创新,紧紧围绕重大水资源问题,积极推进江河湖库水系连通、节水先进技术、水生态保护与修复、地下水保护等方面的科技创新,取得一批对解决水资源问题有实实在在作用的科技成果。加强水资源制度和政策创新,充分考虑流域区域水资源特点,不断创新管理理念、方法和手段,既要将中央精神和法律法规明确的政策落实到位,又要服务经济社会发展大局,切合地方实际。要充分依托科研院所、高等院校,组织开展重大科技攻关和前瞻性研究,为水资源管理实践提供理论指导和科技支撑。

  二要进一步强化基层能力建设。本届政府简政放权力度空前,将行政审批事项减少了三分之一,并通过简政放权改革规范权力运行。许多省区市也将水资源管理相关行政审批事项下放到市、县。一方面,各省区市下放审批事项和管理职能前,要对市、县承接能力进行全面评估,出台配套措施,确保市、县能够接得住、管到位、效率高、服务好。另一方面,要健全和完善市县级水资源管理机构、管理设施设备配备、人才队伍、履职能力等评价标准,推进规范化建设。逐级加强工作指导和监督考核,定期开展专题培训,让基层同志深入了解国家水资源方面大政方针、国内外水资源管理技术最新动态。积极推动乡镇水资源管理工作,逐步形成国家、流域、省级、市、县、乡(镇)水资源工作体系。

  三要进一步强化监督检查。习总书记说过,一个好的政策文件出台只是万里长征的第一步,一分部署九分落实。去年部里组织开展了水资源管理专项监督检查,取得很好的效果,也暴露出我们管理中的一些薄弱环节。一方面,要继续落实和完善水资源管理相关政策措施,落实《水功能区监督管理办法》,加强入河排污口监督管理,规范取水许可和水资源论证,有针对性地出台强化入河排污口监管、规范取水许可验收和延续的政策,严格执行水资源用途管制。另一方面,对发现的问题督促各地整改落实,建立监督检查常态化工作机制,形成层层检查、层层监督的工作机制,层层传导压力,唤醒责任意识,激发担当精神,敢于较真碰硬,让履职必到位、失责必被究成为常态,切实做到真管真严、敢管敢严、长管长严。

  四要进一步强化廉洁自律。水资源工作要牢固树立廉洁自律意识,全面落实从严治党各项要求。要进一步完善水资源工作规章制度,防控水资源领域廉政风险,按照“三重一大”决策程序,强化公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体研究等工作程序,加强对行政权力运行的监督制约,推动权力在阳光下规范、廉洁、高效运行。要严格遵守中央“八项规定”和中纪委系列禁令,坚持作风建设永远在路上,持之以恒纠正“四风”,扎紧制度笼子,把好用权“方向盘”,系好廉洁“安全带”,大力营造风清气正的水资源管理行业作风,打造一支政治坚定、业务精湛、敢于担当、清正廉洁、作风过硬的水资源管理干部队伍。

  使命重在担当,实干铸就辉煌。同志们,我们要全面贯彻落实党中央、国务院的战略部署,认真践行新时期水利工作方针,围绕推进水治理体系和治理能力现代化的目标要求,不忘初心,继续前进,以钉钉子的精神扎实推动水资源工作迈上新台阶,以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。

作者:    责编: 王昊源
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