附件2

关于《中华人民共和国防洪法修改草案

（征求意见稿）》的起草说明

2023年8月，防洪法修改列入十四届全国人大常委会立法规划，水利部为牵头起草单位。按照党中央、全国人大和国务院部署要求，水利部加快推进防洪法修改工作，广泛开展调研咨询，认真组织专题研究，深入论证条文修改，形成防洪法修改草案稿。现将有关情况说明如下。

一、修改的必要性

《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）是我国专门规范洪涝灾害防治的一部法律，1998年正式施行，2009年、2015年、2016年先后进行三次修正。防洪法实施20多年来，对于防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民生命财产安全，保障经济社会可持续发展，发挥了十分重要的作用。近年来防洪工作面临许多新形势、新任务，特别是党的十八大以来，党中央对防洪工作作出一系列重大决策部署，我国洪涝灾害防治实践发生重大变化，亟需对防洪法进行修改完善。

（一）修改防洪法是贯彻落实习近平总书记关于防洪工作重要讲话指示批示精神的关键举措。习近平总书记高度重视防洪工作，对防汛抗洪、防灾减灾救灾等多次作出重要指示批示，要求坚持人民至上、生命至上，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处；统筹发展和安全，树牢底线思维、极限思维，采取有力措施防范化解重大风险，牢牢守住安全底线；明确提出了“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念。迫切需要通过修改防洪法，将习近平总书记的重要指示和党中央、国务院决策部署以法律形式予以贯彻落实，转化为国家意志和社会行为准则。

（二）修改防洪法是解决我国水灾害问题、保障国家防洪安全的必然要求。党的十八大以来，我国统筹发展和安全，推进水灾害防治，洪涝灾害防御能力实现整体性跃升，为经济社会发展提供了有力保障。随着我国城镇化进程加快，加之受全球气候变化影响，流域和区域水情雨情工情发生明显变化，防洪工程体系和非工程体系存在短板、蓄滞洪区建设管理薄弱、人水争地侵占行洪空间等问题越来越突出，迫切需要修改防洪法作出针对性的制度设计和安排。

（三）修改防洪法是总结防洪实践经验、回应社会期盼的迫切需要。防洪法实施以来，我国全社会依法防洪意识不断增强，配套法规建设不断健全，防汛抗洪责任制不断发展，防洪减灾体系不断完善，水行政执法不断加强，防汛抗洪监督保障更加有力，形成了宝贵的实践经验。迫切需要将这些实践中行之有效的经验做法转变为法律制度，依法推进我国防洪事业顺利开展。

（四）防汛抗洪管理体制优化调整，需要通过修改防洪法予以明确。2018年党和国家机构改革对防汛抗旱工作作出了顶层设计。国务院有关协调意见以及水利部、应急管理部等部门“三定”规定对防汛抗洪工作明确了相关职责分工。国务院办公厅印发的《国家防汛抗旱应急预案》进一步明确了机构改革后相关工作的责任主体和报批程序。这些调整和变化需要通过防洪法的修改，将防洪相关职责制度化。

二、修改思路和原则

（一）修改思路

以习近平总书记关于治水的重要论述精神和“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念为根本遵循，贯彻落实党中央、国务院决策部署，统筹发展和安全，坚持系统观念，强化底线思维，构建完善全面、系统、科学的防洪法律制度体系，为保障国家防洪安全提供基础性、全局性法制保障。

（二）基本原则

在修改工作中，主要把握以下几个原则。

一是坚持对标对表。将习近平总书记“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念和关于防汛抗洪等重要讲话指示批示精神“入法”，并贯穿指导防洪法修改全过程和全部条文，确保党中央、国务院关于防洪工作的决策部署全面制度化、法律化。

二是坚持问题导向。针对防洪工作实践中的重点、难点问题和现行防洪法律制度体系中的薄弱、空白领域，新增、充实或修改完善相关制度措施，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

三是坚持系统观念。统筹发展和安全，统筹协调防洪与抗旱、防洪与排涝、流域与区域等的关系，对防洪工作作出系统性、整体性、协同性制度安排，并加强与水法、突发事件应对法等其他法律法规衔接。

四是坚持守正创新。总结防洪法实施经验，立足我国基本国情水情和发展阶段，巩固发扬经过长期实践检验的制度措施，发掘提炼新的实践成果和经验，借鉴长江保护法、黄河保护法等立法成果，构建完善新时代防洪法律制度体系。

三、修改的主要内容

现行防洪法分为8章65条，修改后的草案稿分为9章102条。

主要修改内容如下：

一是将“坚持人民至上、生命至上”“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一”等要求写入总则并贯穿始终，强化洪水风险管控，筑牢安全底线。强调以流域为单元，构建完善防洪减灾体系。

二是健全防洪规划体系，新增或明确蓄滞洪区建设管理、山洪灾害防治、城市防洪等规划，加强规划衔接和执行监督，明确国土空间规划及其他规划应当满足防洪要求。

三是强化河湖治理与防护，新增防洪工程体系建设、监测预报体系建设、滩区和洲滩民垸管理等规定，充实完善河湖管理范围内土地利用及禁止性规定等内容。

四是加强防洪区和防洪设施管理与保护，将现行防洪法“防洪区和防洪工程设施的管理”一章拆分设立“防洪区管理”、“防洪设施管理与保护”两章，新增防洪区风险区划、水库大坝安全运行、库容保护、库区临时淹没补偿、水文监测环境保护等制度，完善蓄滞洪区管理、城市防洪排涝、防洪工程管理保护等内容。

五是强化防汛抗洪管理，新增洪水调度方案、防汛应急预案、应急避难设施场所、强化预报预警预演预案措施、水工程统一联合调度、山洪灾害防御、防汛抢险队伍、物资储备、灾害评估等规定，细化明确部门职责，强化流域管理机构职责，完善防汛抗洪责任制。

六是加强保障与监督，新增防洪设施用地保障等规定，拓展救灾资金支持领域，强化法律责任，加大违法处罚力度。