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| 鄂竟平在国家防总成员单位联络员会议上的书面讲话 |
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2003-10-23
来源：本网
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同志们：
首先，我代表国家防总及其办公室对各成员单位长期以来给予我们工作的大力支持和配合表示衷心感谢。
我们今天召开这个会议的目的，一是听取你们对国家防总2003年防汛抗旱工作总结的意见；二是请在座各位对国家防总、防总办公室的工作提出意见和建议；三是为了在各成员单位之间建立一种更加密切的、经常性的联系，加强工作的协调和沟通，进一步做好防汛抗旱工作。
这次会议很重要。防汛抗旱工作关系重大，不仅关系人民群众生命财产的安全，对社会经济发展的总体布局和社会政治稳定的大局影响极其深刻，是一项既重要又复杂的系统工程，涉及各行各业，方方面面，具有很强的社会性。要做好防汛抗旱工作，需要各部门的紧密配合，全社会的共同努力。根据国务院领导的指示，国家防总今年上半年按照各部门的工作职能，制订了《国家防总各成员单位防汛抗旱工作职责》和《国家防总工作制度》，在征求各单位意见反复修改后，经国务院领导同意，已印发各成员单位。这次会议就是根据这两项制度，研究具体的实施意见，以便协调一致，不断提高国家防总的工作水平，做好全国的防汛抗旱工作。今后根据工作需要，我们每年都将召开这样的会议。
下面我就中国的防汛抗旱形势及特点，国家防总的工作思路讲几点意见。
一、我国防汛抗旱的基本情况和特点
我国幅员辽阔，江河纵横，南北方、东西部自然地理条件差异很大，降雨的时空分布极不均匀。东南沿海及西南部分地区年平均降雨量在2000毫米以上，黄河流域以北地区400－600毫米，西北地区西部不足200毫米。全国大部分地区全年降雨量主要集中在汛期，相当一部分地区非旱即涝，水旱灾害严重而又频繁。我国受洪水严重威胁的地区主要在七大江河中下游，这里居住着全国二分之一的人口，拥有全国三分之一的耕地和四分之三的工农业总产值，是我国主要粮棉产区和工业生产基地。而北方大部分地区旱情频繁发生，东北、西北、华北地区十年九春旱，长江以南地区有的年份伏旱严重。就全国而言，不同的地区和不同的季节，每年都会不同程度地发生水旱灾害，防汛抗旱任务十分艰巨。
我国水旱灾害的基本特点是：
一是范围广。我国三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害的严重威胁，而这些地区大都经济相对发达、人口稠密。山区洪水往往引发泥石流、滑坡灾害，是造成人员伤亡的主要原因。干旱危害的范围更为广泛，不仅降雨量稀少的西北部地区常常遭受严重旱灾，就是降雨量较多的其它地区，由于雨量集中，年内分配不均，也经常出现季节性干旱。
二是发生频繁。据历史记载，自公元前206年到1949年的2155年间，全国发生较大洪水灾害1092次，较大旱灾1056次，平均每年发生一次较大水灾或旱灾。新中国成立以来，水旱灾害年年都有。据统计，已发生较大洪水50多次，发生较大范围的严重干旱15次。特别是20世纪90年代的10年中，有6年发生严重水灾，4年发生严重干旱。一些地区一年之内连续遭受两三次水灾或旱灾，水旱灾害交替的情况也屡屡发生。
三是损失严重。黄河在历史上三年两决口，百年一改道，洪水泛滥北及天津，南到江淮，给中华民族造成了深重灾难。1931年江淮大水，洪灾遍及河南、山东、江苏、湖北、湖南、江西、安徽、浙江等8省，淹没农田1.46亿亩，死亡40万人。1920年陕西、河南、河北、山东、山西5省大旱，灾民2000万，死亡50万人。新中国成立后，虽然抗灾能力有了较大提高，但随着经济快速发展和人口的增长，水旱灾害造成的经济损失呈上升趋势。
就水旱灾害而言，2003年也是一个多事之年。先是淮河发生了新中国成立以来仅次于1954年的第二位流域性大洪水，接着江南地区发生了50多年罕见的严重伏旱。8月底以后，黄河主要支流渭河和长江主要支流汉江先后发生了较大洪水。与此同时，今年山洪灾害也十分严重，造成较大人员伤亡和财产损失。在党中央、国务院的领导下，国家防总果断决策、正确指挥，各部门密切配合，通力合作，有关地区各级党委政府和防汛抗旱指挥部精心组织，科学调度，广大军民团结奋战、顽强拼搏，夺取了今年防汛抗旱斗争的重大胜利。虽然今年的淮河洪水比1991年大，淮河流域的经济规模也较1991年有了很大发展，但洪涝灾害损失明显小于1991年。取得今年防汛抗旱斗争胜利的基本经验有两条：一是新中国成立以来建成的防洪工程体系发挥了效益，控制了洪水的肆意泛滥。二是各级政府发挥了有效的社会管理，各部门齐心协力，尽职尽责，控制了灾情的发展和蔓延。
今年的防汛抗旱工作，认真实践了"三个代表"重要思想，弘扬了伟大的'98抗洪精神，从战略思想到具体措施都发生了许多新的变化，体现了现代防洪抗旱的理念。初步实践了由与洪水抗争转到主动防御和疏导上来，由控制洪水转到洪水管理上来，由以农业抗旱为主转到城乡生活、生产和生态全面主动抗旱上来的防汛抗旱新思路。特别应当提到的是，今年的淮河抗洪实践，实现了统一指挥，优化调度，有效管理，科学防控，呈现了从容应对、忙而不乱、有序推进的新特点，保障了防汛抗旱各项措施的顺利实施，体现了以人为本、尊重自然规律、人与自然和谐相处的治水新理念。
今年防汛抗旱期间，尤其是淮河防汛抗洪救灾过程中，国家防总各成员单位按照职责分工，密切配合，做了大量富有成效的工作，为取得防汛抗旱工作的胜利作出了很大贡献。这一伟大胜利，充分体现了党中央国务院的正确领导，体现了我国社会主义制度的优越性，体现了全国广大军民战胜困难险阻的信心和力量，也体现了在坐各部门顾全大局、团结奋斗的精神风貌。
二、中国防汛抗旱建设成就
党中央、国务院历来对防汛抗旱工作高度重视，带领广大人民坚持不懈开展江河治理，兴水利、除水害，取得了举世瞩目的伟大成就。新中国成立以来的50多年，全国已修建加固堤防近27万公里。修建各类水库8万多座，总库容5594多亿立方米，其中大型水库445座，中型水库2500多座。在长江、黄河、淮河、海河流域的中下游开辟主要蓄滞洪区97处。初步形成了堤防、水库、蓄滞洪区组成的防洪工程体系。随着长江三峡、黄河小浪底及其它大江大河控制性工程的建成运用，我国的防洪能力将进一步提高。
目前，我国各主要江河的防洪标准为：长江主要堤防为10～20年一遇，运用蓄滞洪区可防御40年一遇洪水；黄河下游可防御1958年型洪水，防洪标准约为60年一遇；淮河在运用行蓄洪区条件下，可防御1954年型洪水，防洪标准接近40年一遇；海河水系在运用蓄滞洪区的条件下，防洪标准为40～50年一遇；辽河可防御20年一遇洪水；松花江可防御10～20年一遇洪水；珠江流域西江的防洪标准为10～20年一遇，北江、东江可防御20～50年一遇洪水；太湖流域防洪标准不足20年一遇。
同时，全国还建成供水工程460万处，万亩以上灌区5691处，年供水能力达到5800多亿立方米，累计解决了农村2.6亿人、1.5亿头大牲畜的饮水困难。修建基本农田1300万亩，有效灌溉面积发展到8.3亿亩。北方旱区因地制宜建设了一大批大中小型抗旱水源工程，抗旱能力明显提高。
防汛抗旱非工程措施建设也取得很大成就。
1、法制建设。随着国家法制化进程的推进，我国的防汛抗旱立法工作进展很快。从上世纪八十年代开始，国家已先后制定颁布了《水法》、《防洪法》、《防汛条例》、《河道管理条例》、《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等与防汛抗旱相关的法律法规。各级地方人民政府结合实际，制定了本地区的相关配套法规。目前，防汛立法处于完善阶段，抗旱立法工作已经起步，防汛抗旱工作初步实现了有章可循、有法可依。
2、组织体系。我国的防汛抗旱工作实行统一指挥，分级分部门负责。按照《防洪法》规定，目前，全国有防汛任务的县级以上人民政府都建立了防汛指挥机构。根据流域防汛工作的需要，在黄河、长江、松花江、淮河4大江河成立了流域防汛总指挥部，其他流域管理机构都设立防汛办事机构，负责组织协调流域内的防汛抗旱日常工作。我国的防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，一旦发生洪水，要求各级领导靠前指挥，高度负责。
3、防汛抗旱信息系统。及时掌握气象、雨情、水情、旱情变化和工程运行情况是防汛抗旱指挥决策的基础。目前全国已建立2万余处水文站，8000多个水雨情报汛站点。建成防汛专用微波通信干线15000多公里，微波站500多个，保证了气象、水情、工情、险情、灾情信息的及时准确采集、传输，初步建立了全国防汛抗旱指挥决策支持系统。国家防汛抗旱指挥系统建设第一期工程正在组织实施。
4、防汛抗旱预案。1985年国务院正式批转了黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案。近年来，根据我国经济社会的发展和防洪工程的变化，相继组织制定和完善了长江、黄河等大江大河防御洪水方案和洪水调度方案，并每年进行优化完善。地方各级政府和防汛指挥部、各级水利枢纽工程管理部门和防汛相关的有关部门也组织制订了本地区、本部门、本单位的防汛预案，包括洪水调度方案、工程运用方案、抗洪抢险方案、人员转移安置方案等。
5、防汛抗旱队伍建设。防汛抗旱工作是一项社会性很强的系统工程，需要全社会的共同努力，团结协作，密切配合，才能有效减轻洪涝和干旱灾害造成的损失。专业化防汛抗旱队伍的建立，弥补了群众队伍管理松散、技术力量薄弱的不足。截止目前，全国七大江河、重点水库和重点海堤已组建了100多支重点防汛机动抢险队，44支省级防汛机动抢险队，250多支市、县级防汛机动抢险队。1999年，解放军建设了19支抗洪抢险专业应急部队。抗旱方面，全国已建成县级抗旱服务队1653个，乡镇级抗旱服务队9038个。防汛抗旱形成了专群结合、军民联防的新格局。
6、抢险物料。防汛物资是夺取抗洪抢险胜利的重要保证。1998年长江、松花江抗洪抢险期间，各地调用的抢险物资总价值达130多亿元。为防御特大洪水，国家防办在全国15个中央防汛物资定点仓库储备了价值7000万元的防汛抢险救生物资。各流域机构、各省级防汛部门也根据当地抢险需要，储备了价值20亿元的防汛物资，并根据需要，集中管理，适时调动，保证了抗洪抢险工作的需要。
三、存在的主要问题及对策
（一）防汛抗旱存在的主要问题：
一是防洪标准低，工程老化失修严重。我国大江大河现有防洪工程一般只能防御常遇洪水，很难抵御建国以来发生过的大洪水，更难抗御历史上出现过的特大洪水。中小河流、中小城市的防洪标准更低，加上防洪工程严重老化，维护不及时，堤防存在大量险工险段，一旦发生洪水，防守任务依然十分艰巨。全国有四分之一的大中型水库、三分之一的小型水库带病运行，由于投入不足，维护不及时，隐患很多，不能有效发挥防洪和抗旱效益。
二是水资源短缺日趋严重。近年来我国用水需求急剧增加，可用水量不断减少，水资源短缺问题日益突出。据分析估计，全国按目前正常需要和不超采地下水，每年缺水总量约为300～400亿立方米。许多地区工农业争水、城乡争水，超采地下水和挤占生态用水现象越来越突出。每年造成上千万人饮水困难，直接影响工业产值2300多亿元。全国沙化、荒漠化土地面积已占国土总面积的45.5%。因超采地下水，地下漏斗区面积达8.7万平方公里。城市抗旱问题越来越突出。据统计，全国669座建制城市中，400座不同程度缺水，108座严重缺水。正常年景全国城市缺水约60亿立方米。北方大部分城市目前都不同程度面临水资源短缺问题，给当地经济社会和生态环境的可持续发展造成了严重威胁。
三是基础性工作薄弱。防汛抗旱基础数据和基础资料掌握不是很全面、很准确。部分江河防御洪水方案、洪水调度方案没有随着经济社会发展、工程变化及时调整，可操作性不够。对山洪灾害易发区的普查工作滞后，没有完整的防治规划。一些易旱地区没有制定具有法律和行政效力的抗旱预案，城市供水和受旱状况缺乏系统的掌握。旱灾评价方法和标准不够科学，大多局限于农业受旱的评价，很难从定量方面说清楚干旱到底对工农业、城市和生态造成多大影响。洪涝和干旱灾害的社会化保障体系还不完善，群众的灾后救助标准低，恢复重建能力不足。洪水资源的利用程度不高，缺乏可操作的规程规范等等。
四是损失重，影响大。1950年以来，全国年平均洪涝受灾面积14702万亩、成灾7879万亩、死亡5025人。20世纪90年代，我国每年因洪涝灾害造成的直接经济损失占 GDP的比例平均为 2.38％。而同期，美国的这一比例为0.01～0.05%，日本约为0.22％左右。1950年以来，多年平均因旱受灾面积3.26亿亩，成灾1.41亿亩，因旱损失粮食145亿公斤。20世纪90年代我国农作物因旱年均受灾面积、损失粮食及其占粮食产量的比例分别为4.07亿亩、2450万吨和4.7％，分别比50年代上升134％、463％和88％。
（二）主要对策
综上所述，我国不仅洪水灾害频繁，而且水资源又十分短缺，防汛抗旱工作既要保证人类生存发展的安全，又要满足人类对水资源日益增长的需求，同时要防治经济发展和人口增加对自然环境的破坏。在重视防治洪水对人类侵害的同时，要更加重视人类对水环境的侵害，从试图完全消除洪水灾害、"入海为安"，转变为承受适度的风险，制定合理可行的防洪标准、防御洪水方案和洪水调度方案，综合运用各种措施，确保标准内防洪安全。遇超标准洪水,要把人的生命安全放在首位，确保重点地区、重要城市和重要交通干线的安全，最大限度地减轻灾害损失，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。按照中央水利工作方针，我们提出了新时期防汛抗旱工作的新思路是：坚持防汛抗旱两手抓，防洪要实现由控制洪水向洪水管理转变；抗旱要由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变，促进人与自然的和谐。为了适应这项重大转变，我们对当前和今后一个时期的防汛抗旱工作提出了实现"五化"的奋斗目标。其基本构想：
一是促进工程标准化。加强防洪抗旱工程建设，争取早日达到规划的设计标准，从根本上提高防御水旱灾害的能力。完整的工程体系必须满足三个基本条件：即工程布局要合理，措施要齐全；工程标准和质量要达到规划设计的要求；能够满足洪水管理的要求，有利于洪水资源的利用。
二是推动管理规范化。进一步制定和完善法律法规，加强执法监督。在法律、法规框架下，逐步构建防汛抗旱规范化管理体系，以规范人类活动，避免人类不合理活动对环境的侵害，避免社会化因素加重水旱灾害。
三是实现洪水资源化。在工程上，促进"四横三纵"江河网络体系、地下水回灌工程、雨洪资源利用工程、洼淀蓄洪工程及其配套设施的建设，加快病险水库的除险加固。在非工程措施上，要应用先进科学技术，提高预报精度，延长预见期。在调度上，完善调度方案和运作规程，加强调度科学性。
四是加速技术现代化。利用计算机网络通信等现代化技术，努力提高气象水情预测预报精度，提高信息处理传输、调度指挥决策、工程险情探测、抢险堵口、抗旱和灾后评价等方面的科技水平。
五是推进保障社会化。在明确和落实政府及各部门、社会各行业承担的防汛抗旱任务的同时，通过法律、经济、行政等手段，建立完善的投入机制、利益补偿机制，推行洪水保险制度等，构筑有效的社会保障体系，实现利益共享，风险共担，增强城乡居民和社会团体抗御水旱灾害的能力。
四、对下一步工作的要求
防汛抗旱工作关系到人民群众的生命财产安全，关系到经济发展和社会稳定的大局，关系到现代化建设总体目标的实现，总之，是关系国计民生的大事。我们必须始终坚持高度的政治责任感和饱满的工作热情，始终坚持伟大的'98抗洪精神，始终坚持如履薄冰、戒慎恐惧的工作状态，兢兢业业地做好各项工作，以对党对人民高度负责的精神，确保防洪安全，确保供水安全，确保生态环境安全，为社会主义现代化建设和中国可持续发展作出贡献。
1、加强联络，建立经常性的工作关系
《防洪法》规定，国家防总的工作职责是负责组织领导全国的防汛抗旱工作。国家防总是由国务院各职能部门组成，国家防总工作的好坏，与各部门的工作密切相关。因此，防总各成员单位之间，成员单位与国家防总办公室之间要加强交流、加强联络，协调一致，强化能力。国家防总办公室要及时将全国的汛情、旱情、灾情及防汛抗旱工作动态等信息通报各成员单位，以便各部门随时掌握情况，主动开展工作。各成员单位也要将本部门的防汛抗旱工作情况及时通报国家防总办公室，并及时将年度防汛抗旱工作总结和下一年度工作安排意见提交国家防总办公室，以便及时向国务院和防总领导反映情况。这是国家防总成立以来第一次召开联络员会议，以后我们要不定期召开这样的会议，交流防汛抗旱工作经验，互通信息，协调工作，促进防汛抗旱工作的顺利开展。
2、尽职尽责做好工作
国家防总工作质量的优劣直接关系我们党和政府在群众中的形相和威信，作为防总组成单位，责任重大，责无旁贷。这些年来，如果说国家防总的工作取得了一些成绩，也是与党中央、国务院的正确领导分不开的，是与防总各成员单位的大力支持和努力工作分不开的。我们必须认真学习，深入贯彻"三个代表"重要思想，坚持实事求是、与时俱进的思想路线，从政治的高度、全局的高度、战略的高度统一认识，把人民群众的安危，国家发展稳定的大局放在首位，把防汛抗旱工作作为一项德政工程、民心工程抓紧抓好，通过各部门的共同努力，尽职尽责做好工作，让党中央放心，让人民群众放心。
3、团结协作
防汛抗旱工作，特别是抗洪抢险救灾工作，是社会性很强的公益事业，不是一个部门、一个单位所能够完成的工作任务，必须依靠全社会的大力支持以及各行业、各部门的密切配合。国家防总各成员单位要按照职责分工，在做好本部门、本行业内部的防洪抗旱工作的同时，要按照国家防总的统一部署，积极参加防总组织的防汛抗旱工作检查，主动承担抗洪救灾中应当承担的任务，加强政府有效的社会管理，加强对地方抗洪抢险救灾工作的指导和支持，在政策、技术、物资、资金等方面支持和协助地方认真做好有关的工作。
最后，希望大家对国家防总和防办的工作多提宝贵意见和建议，同时，对国家防总和防办的工作给予关心和支持。总之，为了我们共同的事业和同一个目标团结共事，奋发图强，为社会、为人类多作贡献。
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责编：onesmile
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